歐盟視聽新媒體的內容規制

□ 文/張文鋒

歐盟《視聽媒體服務指令》在規制范圍的設定上，有大眾性、經濟性、目的性、動態可視性等標準，并且對線性視聽媒體與非線性媒體實行不同密度的管制，從而保證實現政府規制的公共政策目標與促進傳統媒體與新興視聽媒體的公平競爭、保障公民的信息傳播權利。

視聽媒體內容規制范圍界定標準

早在歐盟1997年發布的關于融合的綠皮書就指出，媒介融合的內在特性與產業經濟的發展需要，都要求政府規制有所節制，并貼近具體規制目標。①

《視聽媒體服務指令》的規制范圍，可從幾個定義中解析獲得。所謂“視聽媒體服務”指的是“通過電子通信網絡，以提供資訊、娛樂或教育等大眾節目為主要目的，并對于所提供的節目具有編輯責任的媒體服務，包括電視廣播服務與點播服務?！睆亩x可見，本指令把視聽媒體服務分為兩類，一是電視廣播媒體服務，即線性視聽媒體服務，二是點播（On-demand）類視聽媒體服務，即非線性視聽媒體服務。線性服務指的是媒體服務提供者按編排好的節目順序供受眾同時觀看節目的服務。非線性服務指的是由服務提供者提供其所選擇節目之目錄，供使用者選擇并通過其個人請求方式觀看節目的服務。

除了從傳播方式上對“視聽媒體服務”進行界定，指令還特別指出，商業性視聽傳播也屬于“視聽媒體服務”范圍。所謂商業性視聽傳播指的是“把直接或間接地宣傳商品、服務的有聲或無聲的影像，或從事經濟活動的自然組織或法人組織的圖像附隨或包含于節目中，以獲得金錢回報或相似報酬的行為或自我宣傳行為”，主要包括電視廣告、贊助活動、電視購物與植入廣告等形式。

從“視聽媒體服務”定義的內涵上分析，可以總結出本指令在規制范圍界定的幾個標準：

首先是“經濟性標準”。媒體服務中的經濟性活動，包括公共服務組織的經濟活動，屬于該指令規制范圍之內，但不包括以非經濟性活動為主要特征的行為，以及與電視傳播無競爭關系的傳播活動。如私人網站，或雖然提供或散布含有視聽內容，但是發生在興趣共同體中的個人之間的以分享和交換為目的的傳播服務，都不屬于經濟性活動，因此不在“視聽媒體服務”的定義范圍。

另一個標準可概括為“大眾性標準”?！耙暵犆襟w服務”的定義所包含的電視廣播與點播服務，都屬于大眾媒體功能，都是以大規模的普通大眾為接收對象，并可能對廣大受眾產生顯著影響，其傳播對象是不確定的普通大眾。

其次是“目的性標準”。有些服務雖然含有視聽內容的要素，但不以視聽內容的提供為主要目的，而是將其作為附帶成分，此類服務也不屬于“視聽媒體服務”。比如以視聽元素作為輔助形式的網站，含有動畫圖像元素，和與產品或非視聽服務相關的插播短廣告，但不以視聽內容為主要傳播目的，則不屬視聽媒體服務。

再次是“動態可視性標準”。在對“視聽”（Audiovisual）一詞的定義上，該指令指出，根據指令的立法目的，“視聽”指的是有聲或無聲的可視性動態影像，因此，視聽服務包括無聲電影，但不包括音頻信號傳播與廣播服務。

分級規制

傳統的廣播電視以線性服務為主，而視聽新媒體則可兼有線性與非線性服務兩種不同類型的服務。歐盟將視聽媒體服務區分為線性及非線性服務，其原因在于兩者之間有其本質上的差異性，因而應該有管制密度上的差異，亦即：線性服務應該受到較嚴格的管制，點播服務等非線性服務則受到較低密度的管制，此即為分級規制（Graduated regulation）。

《視聽媒體服務指令》規定了所有形式的視聽媒體服務應共同遵守的基本要求。這些條款有以下幾項：

1.提供媒體服務提供者的識別信息，包括服務提供者名稱、提供者成立地地址、能夠直接快速聯系提供者的詳細信息如E-mail或網址，甚至包括監管機構名稱（第5條）；

2.禁止激起種族、性別、宗教與國家之間的仇恨（第6條）；

3.鼓勵向有視聽功能障礙者提供媒體服務（第7條）；

4.不得在電影版權所有者同意的時間之外傳播電影作品（第8條）；

5.對廣告內容的品質規定，如廣告內容的易識別性，不得采用潛意識技巧，不得損害人性尊嚴，不得包含和鼓動性別、種族、國家、宗教與信仰、殘疾、年齡與性取向等的歧視，以及禁止煙草及處方藥發布廣告和保護未成年人等（第9條）；

6.被贊助的視聽媒體節目不得直接鼓動購買或租借某種商品或服務，尤其是對某種產品或服務提供特別的促銷信息；觀眾應該清楚地認識到節目中有贊助活動的存在；節目不得接受從事煙草產品生產與銷售的企業的贊助；涉及醫療產品、醫療服務的生產與銷售的業主所贊助的節目可以推廣其企業名稱及標志，但不得推銷其某個醫療產品或服務；新聞與時事節目不得接受贊助（第10條）；

7.植入廣告須符合以下標準：在電視節目中不得影響節目提供者的編輯責任及編輯的獨立性；不得直接鼓動購買及租借該產品或服務；不得在節目中過度突出產品；觀眾易于識別植入廣告信息的存在。不得植入煙草產品廣告和以生產或銷售煙草產品為主要業務的業主的植入廣告，成員國法律規定中屬于處方類藥物及醫療服務的不得進行植入廣告（第11條）。

除此共同條款之外，線性與非線性媒體服務在內容配額與廣告、維護公序良俗方面體現出不同的規制義務。

指令對線性媒體規定，歐洲節目應該占電視廣播節目除新聞報道、體育賽事、游戲、廣告、電傳視訊和電視購物之外的節目播出時間的大部分比例，并且“獨立廣播公司生產的歐洲節目”不少于播出時間的10%，或至少占節目經費預算的10%。成員國對此兩條規制的落實措施應每2年向歐盟委員會報告一次（從1991年起就開始執行此報告制度）。但是這種內容配額制度對于點播服務雖然也明確倡導，但要緩和得多，沒有具體的比例限定。指令第13條提出，“成員國應確保本國點播媒體服務在可行的條件下，通過適當的方式，推廣歐洲節目或歐洲節目的連接入口。推廣方式可以分配資金購買歐洲節目及版權，也可以在節目目錄中分享和突出推薦歐洲節目?！背蓡T國應每4年向歐委會報告一次此項規定的執行情況。之所以對點播媒體服務也作出內容配額的要求，是因為歐盟認為點播媒體具有一定的替代電視廣播的可能性，因此，希望點播媒體也能為促進歐洲文化的多樣性起到積極的作用。

對于電視廣播服務的商業視聽內容，本指令除前文所述的第9、10、11條外，還詳細規定了播出的頻度限制、每小時不超過20%的總量限制，以及對酒精飲料的廣告內容標準。而對于點播服務，立法者認為，因為消費者的選擇性增強了，除了要求其廣告內容具有可識別性，以及遵守基本的品質要求（參見前述共同適用條款第9、10、11條），更多、更詳細的規定則不再具有正當性，并且也不具有技術上的可行性，所以指令中沒有作進一步規定。

對有害內容方面，指令規定，電視廣播服務者不得傳播含有“嚴重損害未成年人身心健康，尤其是帶有色情內容和無端暴力的內容?！钡c播服務對此類內容則無強制禁止，只需采用一定方式，保證一般情況下未成年人不會聽到或觀看即可。

《視聽媒體服務指令》立法背景

在《視聽媒體服務指令》頒布實施以前，歐盟關于傳統廣電媒體之規制法規，是1989年所制訂的《電視無疆界指令》(TV Without Frontiers Directive；TVwF)，但該指令不包括點播媒體服務。后來，歐盟基于傳播媒體及新興科技發展，積極推動TVwF的修正。

2005年12月13日，歐盟資訊社會及媒體委員會提出了第一修正版本，由社會各界積極參與討論。之后于2006年11月13日，廣納多方意見之后提出第二修正版本，且為了配合指令涵蓋范圍的擴張，將指令的名稱改為《視聽媒體服務指令》，以使其名實相符。幾經修改后，于2007年11月通過，成為正式頒布的《視聽媒體服務指令》，根據指令，成員國最遲應于2009年12月19日轉化為本國法律。2010年，再次經過修訂，成為目前最新的《視聽媒體服務指令》法規版本。

重視自律與共同規制

指令認為，在媒體服務領域，除了立法規制，行業自律與共同規制（C oregulation）也可發揮重要的作用。因此特別規定，“成員國應該在各自法律所允許的前提下，鼓勵在國家層級上使用行業自律與共同規制的方式貫徹本指令的要求?！?/p>

英國的規制實踐是本指令所倡導的行業自律與共同規制發揮重要作用的極好例證。英國移動手機內容行業的自律是成功的典型范例。由沃達豐等6家英國移動運營商制定的《英國手機新型內容自律實施準則》于2004年1月頒布，該準則針對18歲以下年輕人使用手機觀看商業性視聽內容或視頻問題，提出了對商業性內容進行分級、提供過濾因特網內容的服務、提示和取消非法內容、禁止垃圾信息等行為規范，以作為移動運營商應當自覺遵守的行為準則。2005年2月，應此行為準則的要求，獨立手機分級組織發布了手機商業視聽內容的分級標準。②英國通信傳媒業規制機構“通信辦公室”（Ofcom）經過評估后認為，此準則與分級標準在限制青少年接入不當內容方面起到顯著作用，被運營商廣為認同，并且有很好的可操作性。③

共同規制，是指行業自律與立法規制共同起作用，由公共規制部門與行業集體共同對某個特定議題進行監管。一般來說，政府與規制機構起到提供法律保障的作用，確保規制目標的實現。

比如英國對廣告的規制，原來廣播電視媒體的廣告由Ofcom監管，而非廣播電視廣告則由獨立規制機構廣告標準管理局（ASA）監管。但2004年11月起，ASA把原由Ofcom承擔的廣播電視廣告監管一并歸入其職責范圍，使得電視、廣播與印刷媒體等各種平臺的媒體廣告都由同一機構監管，簡化了廣告規制。如此一來，ASA 負責廣播電視廣告內容標準的日常監管與執行，獨立規制機構“廣告實踐廣播電視委員會”（BCAP）則負責起草《英國廣播廣告標準》，而Ofcom對廣播廣告標準的更改具有審批決定權力。④

然而，指令并未高估自律與共同規制的作用，鼓勵采用共同規制與行業自律，但并不因此而低估國家應當承擔的正常職責，并未強制要求成員國實行共同規制或行業自律制度。

結語

歐盟《視聽媒體服務指令》啟示我們，傳媒規制的制度理性不僅僅包括如何規制、監管權力如何分配等等工具理性層面，其價值層面問題也是不容忽視的。制度理性的價值層面包括如何實現規制的公共目標、保障公民言論自由、保護消費者權益、促進傳媒市場的公平競爭等諸多方面。忽視制度理性中的價值問題，往往會導致規制目標的實現上出現失衡，而如果工具理性不適合媒介融合背景下的不斷革新的媒介技術環境，也難于起到有效的作用，只會增加規制成本。

【注釋】

①European Commission.(1997). Green paper on the convergence of the telecommunications, media and information technology sectors, and the implications for regulation, Brussels,Belgium: December 1997.

②Ofcom. UK code of practice for the self-regulation of new forms of content on mobiles(Review). http://stakeholders.ofcom.org.uk/market-data-research/media-literacy/archive/medlitpub/ukcode/.2012-11-29.

③ Ofcom. Identifying appropriate regulatory solutions:principles for analysing self- and co-regulation. http://stakeholders.ofcom.org.uk/consultations/coregulation/statement/.2012-11-25.

④ASA.(2012). Co-regulation of broadcast advertising.http://asa.org.uk/About-ASA/About-regulation/Co-regulationof-broadcast-advertising.aspx. 2012-11-25.