關于土地差別化供應的探討

劉建兵

摘要：土地差別化供應是近幾年國土資源部提出的新的供地理念。本文首先從解釋土地差別化供應的內涵出發，分析了土地指標不應按原來的簡單分配方式分配，而應堅持一定的原則進行，隨后闡述了為落實差別化供應，提出了在制定用地計劃、征收、供應環節的操作方法和土地差別化供應的制度設計以及新形勢下對土地資源管理的建議。

關鍵詞：土地；差別化；供應；建議

中圖分類號：G353文獻標識碼： A

目前，我國每年土地供應均由國土資源部對各地進行統一管理。各地需要使用新增建設用地指標時，由各地按照項目需求提出申請，在每年年初由國土資源部分配給各省，各省再統籌安排，逐級以此類推。不過，由于供應指標有限、審批程序繁復等諸多因素，目前的土地供應政策并不能完全符合地方經濟發展的需求。針對土地供應不能完全保障地方經濟發展需求的現實，國土資源部又提出了土地差別化供應的理念。本文就如何理解土地差別化供應，如何用好寶貴的用地指標，真正落實好土地差別化供應提出了一些想法和建議。

1.土地差別化供應的內涵

1.1地區差別化。對經濟比較發達或優勢比較明顯的地區，按照科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少的要求，在項目選擇、投資規模、投資強度、容積率等方面提高用地條件；對部分經濟欠發達地區，適度放寬條件，給予一定的傾斜政策，為這些地區加快發展速度、縮小與發達地區之間的差距創造條件。

1.2城鄉差別化。在支持中心城市和主導產業發展用地的同時，為新農村建設、縣域經濟發展留有空間，做到城鄉之間和行業之間的統籌兼顧。例如在支持重點產業集群、省級以上工業園區的發展的同時也要協調好落戶在縣域、鎮域范圍內的重點產業。

1.3項目差別化。合理安排各行各業用地，既要保障發展快、成效好的產業用地，也要安排基礎性項目、公益性項目和民生項目用地，在保障經濟協調、可持續發展的同時更加注重社會事業、文化事業的健康繁榮發展。

2.土地差別化供應的原則。

實行土地差別化供應，就是轉變原來在計劃指標分配上簡單的保障分配方式，在安排建設用地年度計劃時候，需要對建設用地項目進行分析歸類，并堅持一定的計劃安排原則。

2.1保障重點項目原則。對涉及國家政策資金補助的項目、城市建設急需開發的項目以及對經濟發展有重大影響的工業項目，在時序上優先予以安排；統籌兼顧商業、房地產業、社會事業類項目，并在區域分布上重點向城市、工業區進行傾斜。

2.2社會效益最大原則。優先安排基礎設施項目、公益項目、民生項目，國家產業政策鼓勵發展的高技術和環保等產業項目。對學校、醫院、機關等辦公類用地，先行落實建筑物占地用地指標；對分期實施的項目，按照年度項目建設進度，逐步落實用地指標。

2.3保證節約集約原則。確保投資強度高、經濟產出大、科技含量高的項目用地，切實履行投資強度考核要點，按照項目的投資額及產出率嚴格配置土地資源；堅決將那些投資少、耗地多、產出低、高能耗、高污染、高排放的項目拒之門外。

2.4加強跟蹤管理原則。對已經落實用地指標但未動工建設的項目，不再安排新增用地指標；對已經實施征地但未如期完成拆遷的城市開發建設項目，不予安排用地指標；對分期實施的項目，未能如期開工建設的，余期項目不再安排用地指標。

3.土地差別化供應環節操作方法

3.1制定年度用地計劃的差別化。按照“有限指標保重點，一般項目靠挖潛”的原則，對一些基礎性項目、公益性項目、民生項目，國家扶持的效益好、無污染的高科技產業和環保項目，在配置年度用地計劃指標時給予優先照顧，或是在已有分配指標的基礎上，可以單獨向省級人民政府申請用地，由省級人民政府審批通過后，定點下達用地指標、集中供地。對其他建設項目用地，采取舊城改造、盤活存量和城鄉建設用地增減掛鉤的方式解決。

3.2土地征收、轉用環節的差別化。在重點項目的土地征收、轉用報批工作中，土地管理部門開辟了各類“綠色通道”、“聯審報批機制”，制定了一些特殊用地保障政策，這都是差別化政策的體現。除此之外，在土地征收環節，可以對重點項目在用地類型、耕地占補平衡以及占補平衡指標保障上實行差別化政策，比如對利用荒山、荒坡等未利用土地的重點項目，返還有償使用費等。

3.3供地環節的差別化。土地供應環節是最能體現土地差別化供應政策的一環，土地供應的形式、土地出讓的方式、項目用地規劃指標和投資強度審查以及出讓地價的高低等各方面都能體現差別化。如對一些基礎設施項目、公益性項目和民生項目采取劃撥用地的形式，按成本價供地；對需要扶持的主導工業項目、符合產業政策的用地項目采用協議出讓的方式，按優惠價格供地；對于商業、房地產等開發項目用地采用招標、拍賣、掛牌方式出讓，按市場價供地。制定更靈活的出讓金差別化政策，按照土地綜合條件對土地分等，定期調整城鎮土地選址等級和價格，對不同項目用地、不同等級的土地，采取不同的供地價格。在收取出讓金時，可以考慮對重點項目實行緩繳或者分期繳納出讓金的形式，或給予適當減免。

4.土地差別化供應政策的制度設計

土地差別化供應政策作為一項創新性政策，在實施中必須制定科學細致的管理制度。

4.1集體決策制度。土地供應的過程，實質上是資源分配或配置的過程。在現代市場經濟條件下，土地不僅具有資源的功能，而且有資產的屬性和資本的特征。特別是在當前土地供需矛盾十分突出的形勢下，獲得土地使用權，相當于得到優先發展權。因此，對項目建設用地的供應，必須按照制度的規范，履行規定程序，進行集體決策，保證政策執行過程中的公正和公平。

4.2政務公開制度。在下達指標時，要對用地項目情況、程序、規模、用途和時間等進行公開，主動接受各方面的監督。對意見多、反映大的項目用地，應及時組織復核查證，不符合差別化供地的項目，要果斷收回用地計劃指標。

4.3績效考評制度。政策實施的效應要靠實踐檢驗。因此，應對差別化供地項目的績效考評，進而對差別化供地政策進行評估，不斷完善相關政策。

4.4責任追究制度。在實施差別化供地過程中，要明確政策界限，落實責任主體。對決策失誤、供地失當、造成資源浪費的，對弄虛作假、空套指標、騙取批準的，都要嚴格問責，以保證差別化供地政策得到嚴格、規范、高效執行。

5.土地差別化供應的建議

實行土地差別化供應，而關鍵因素是土地管理部門應轉變傳統的供應理念和供地方式。

5.1由微觀的業務管理向參與宏觀調控轉變。按照區別對待、有保有壓、保證重點的要求，積極發揮土地供應政策參與宏觀調控的“閘門”作用，引導產業發展，調整經濟布局，推進國土資源管理部門參與宏觀調控的職能盡快到位。

5.2由需求決定供給向供給引導需求轉變。實行差別化供地，實質就是轉變土地利用計劃管理理念，由無限供給轉為有限引導，由平均分配轉為科學平衡的重點保障，在節約集約的前提下實現土地供需相對平衡。

5.3由粗放式管理向精細化管理轉變。實行土地差別化供應就是細化計劃管理，以差別化供地方式更好地為經濟建設和社會發展服務，使國土資源部門由被動供地轉為主動引導、由被動適應轉為主動服務。

6.結束語

在國家繼續實行最嚴格土地管理制度、最嚴格耕地保護制度和最嚴格節約集約用地制度的形勢下，土地差別化供應不應是解決用地矛盾的權宜之計，而是破解發展用地難題的有效之策。當然，各地情況不同，應因地制宜，采取不同的土地供應政策。即使同一地區，也因時制宜，按照形勢發展和國家產業政策的調整，適時調整土地供應政策。只有這樣，國土部門的“雙?！惫ぷ鲏毫Σ拍苻D換成動力，不斷開創國土資源工作新局面。

參考文獻

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