淺析失業保險存在的問題及對策

趙姜隆

摘 要: 通過規范分析以及制度比較，分析了我國失業保險所存在的一些問題。并提出相關解決問題的方法。

關鍵詞: 失業保險; 覆蓋面; 繳費比例；給付標準; 就業保險

中圖分類號：G353文獻標識碼： A

失業保險既是社會保障體系的重要組成部分，又是形成市場就業機制的必要條件。為充分發揮失業保險的作用，進一步改革和完善失業保險制度，勞動和社會保障部成立后，經過廣泛征求意見、反復研究論證，向國務院上報了《失業保險條例》（草案）。于1999年1月22日，發布了國務院第258號令，頒布了《失業保險條例》。該條例的實施對于預防失業風險，保障失業人員的生存，以及促進就業都發揮了積極的作用。但在適用過程中，亦暴露出一些問題，部分條款仍值得商榷。

一、失業保險存在的問題

1. 失業保險的覆蓋范圍過窄

《條例》第 2 條明確規定了我國失業保險的適用范圍，即適用于：城鎮的國有企業、集體企業、外商投資企業、港澳臺投資企業、私營企業等各類企業，以及事業單位及其職工，包括上述用人單位招用的農民合同制工人，而將下列人員排除: 國家機關、社會團體及其專職人員、民辦非企業單位及其職工、城鎮中有雇工的個體工商戶及其雇工是。為了適應現實需求，《社會保險征繳暫行條例》授權省、自治區、直轄市人民政府可根據當地實際情況擴大失業保險的適用范圍，將社會團體及其專職人員、民辦非企業單位及其職工，以及有雇工的城鎮個體工商戶及其雇工納入失業保險的范圍。各地也紛紛據此出臺相應的規范性文件，擴大失業保險的適用范圍。但是，部分主體如非全日制勞動者等靈活就業人員、鄉鎮企業及其職工等，仍未納入適用范圍。雖將進城務工人員納入適用范圍，但其無需自己繳納保費，且失業保險待遇采取一次性給付，這與失業保險的社會性和保險性相違背。

2.失業保險繳費標準不合理

失業保險費包括單位繳費和個人繳費。個人繳費以職工上年度申報個人所得稅的工資、薪金稅項的月平均數為基數，低于上年度職工月平均工資60%的，按60%計繳（私營企業、個體工商戶的雇工及非本市戶籍勞動者的繳費基數低于上年度職工的月平均工資的50%的，按50%計繳，以后有新規定從其規定）；高于上年度職工月平均工資300%的，按實際計繳。單位繳費比例為2%，城鎮戶口的職工個人繳費比例為1％，農民合同制職工個人不繳費。這里存在兩個問題；其一，超過上年度職工月平均工資300%的，不實行封頂，造成這部分人員繳納失業金金額較高；其二，單位繳費比例按照每月各單位的工資總額來繳納，不利于繳費基數的統計和對比。

3.失業保險待遇的給付標準不合理

失業保險金的標準由省級人民政府確定，原則是低于當地最低工資標準，高于城市居民最低生活保障標準。但各地的最低工資本身就較低，以此為基礎計發的失業保險待遇的數額就更低。

4.失業保險待遇給付條件不完善

失業人員同時符合下列條件的，可從失業保險基金中領取失業保險金：（一）失業前用人單位和本人已經繳納失業保險費滿一年的；（二）非因本人意愿中斷就業的；（三）已經進行失業登記，并有求職要求的。但上述條件存在以下問題：第一，缺乏 “失業者需有勞動能力” 的規定。即失業人員應為達到法定的勞動年齡，且未超過法定退休年齡。第二，“辦理失業登記，并有求職要求”不能與“主觀就業意愿”等同。失業保險的被保險人——失業人員，應客觀上有就業能力，主觀上有就業意愿，而客觀上未獲得就業機會?！稐l例》將 “辦理失業登記，有求職要求”等同于 “主觀就業意愿”，這將導致實踐中失業保險待遇給付的審核不嚴，使得失業保險基金因不合格的申領人而流失。第三，未明確失業保險的等待期。等待期是指從被保險人辦理失業登記到核準領到失業保險金為止的期限。僅規定失業保險經辦機構自受理失業人員領取失業保險金申請之日起10日內，對申領者的資格進行審核認定。該10日期限僅為失業保險經辦機構的審核期，并非是完全意義的等待期。第四，《條例》中對 “非因本人意愿中斷就業” 的解釋不明確。 “非因本人意愿中斷就業”應包括:①客觀上中斷就業;②主觀上非因本人意愿?！妒I保險金申領發放辦法》規定，“非因本人意愿中斷就業的是指下列人員:①終止勞動合同的人員;②被用人單位解除勞動合同的人員;③被用人單位開除、除名和辭退的人員; ④根據 《中華人民共和國勞動法》 第 32 條第二、三項與用人單位解除勞動合同的人員;⑤法律、行政法規另有規定的人員”。該規定僅是明確了“中斷就業”的判斷標準，而未明確 “非因本人意愿”的判斷標準。因此，我國除了勞動者主動辭職的情形下不屬于 “非本人意愿”中斷就業，不能申領失業保險待遇外，似乎其他情形下都屬于 “非本人意愿中斷就業”，哪怕是勞動者因自己的過錯導致用人單位解除勞動合同的，即《勞動合同法》第 39 條所規定的情形，因勞動者的違法或違約行為，導致用人單位單方解除勞動合同的情形。

5.失業保險金和經濟補償金的關系未理順

失業保險金和經濟補償金從形式上看似乎并無必然聯系，但二者的功能具有實質的一致性，即都具有保障勞動者離職后的經濟安全和失業補償的功能。因此，目前各國關于二者關系的立法有以下兩種模式。

一是兼得模式，即勞動合同終止或者解除的情形下，用人單位需要向勞動者支付經濟補償金; 而當勞動者符合失業保險給付條件時，還可申領失業保險金。我國即是采取此種立法模式。

二是抵償模式，即若勞動者在勞動關系解除或終止時，已依法獲得經濟補償金的，則失業保險金會相應的減額給付。

筆者認為，“抵償模式”具有一定的合理性。首先，避免了失業勞動者因獲得雙重保障而可能削弱了其再就業欲望的消極影響; 其次，可以節省失業保險金的開支，增強失業保險金的給付能力; 最后，可減輕雇主的負擔，因為無論是經濟補償金還是失業保險費都是或主要是由雇主承擔的。

二、完善我國失業保險制度的建議

1. 逐步擴大失業保險的適用范圍

從適用對象來看，應該將鄉鎮企業以及農民合同制工人、非全日制勞動者等靈活就業人員、國家機關公務人員乃至未能及時就業的高校畢業生等納入失業保險的適用范圍。

從立法技術來看，我國失業保險適用范圍的擴大，首先應該與 《勞動法》 以及 《勞動合同法》第2條適用范圍的規定相協調，將屬于勞動法調整范圍內的用人單位及其職工都納入到失業保險的適用范圍。

2. 重新設計失業保險費率

目前我國采取單一的比例費率制，完全忽視了行業之間、企業之間的差異，這對于較穩定的行業來說是不公平的?？梢栽囆行袠I差別費率制和分段費率制。行業差別費率在各行業不同失業率的基礎上，將對各行業失業保險費用征繳的比率與該行業的失業風險程度結合起來，失業風險越高的行業，繳納失業保險金的比率相應越高。分段費率制以宏觀經濟的不同景氣階段來決定失業保險的費率，經濟景氣時，就業率高，雇員的工資標準也可能較高，經濟不景氣時，就業率低而失業率高，雇員的工資水平也相應較低。這樣，既突出失業保險的激勵功能，同時又能降低勞動力成本，使失業保險費的收繳更具有合理性。對于個人繳費基數超過上年度職工月平均工資300%的，按照300%的上限作為其繳費基數。

3. 改變失業保險待遇的給付標準，提高給付水平

失業保險金的給付具有所得替代的功能，且基于失業保險待遇給付的權利義務相一致原則。應該改變我國現有的失業保險金給付參照的方式，而采取工資比例制，但不得低于最低工資標準。這不僅有助于強化失業人員的生存保障，而且有助于促進失業者積極就業。

4. 完善失業保險待遇的給付條件

應該在相關的法律規定中明確界定 “等待期”以及“非本人意愿中斷就業”等概念和條件。并且在失業保險待遇的給付方面確立 “過錯相抵” 的原則，即如果勞動者是由于自身的過錯行為導致被解雇的，則應該不給付或者少給付失業保險金。

5. 將失業保險逐步轉變為就業保險

從各國失業保險制度的發展來看，失業保險制度已從單一的失業救濟向就業促進轉變，我國也應突出失業保險的就業促進功能，逐步將失業保險轉變為就業保險。

一是通過失業保險基金以及政府的財政支出，強化對于失業人員的職業介紹和職業培訓工作，建立健全就業服務體系，大力發展公共就業服務機構，加快建設勞動力市場信息網絡，推動勞動力供求信息的交流。

二是強化就 (失) 業登記與失業保險待遇給付的關聯性。

三是建立失業人員提前實現再就業的激勵機制。對于符合失業給付申領條件，但在失業給付期限屆滿前就業的失業人員，可以提供諸如就業獎助津貼等形式的激勵。

四是建立相關補貼等方式鼓勵企業雇用失業者。對于雇用失業者的企業給予相應的補貼，以彌補企業雇用失業者而增加的成本。

五是明確 “無正當理由，拒不再就業” 的具體評價標準。