淺議逐年貨幣補償安置方式在在建水電工程中的應用

劉建 歐勇勝

摘要：逐年貨幣補償方式是對傳統農業安置方式的突破，是為解決土地資源不足以滿足移民生產安置需要的新舉措。其運用于前期工作項目已有實例，且已取得較好的應用效果，但在建工程如何運用、如何與傳統安置方式相結合等都是需要研究論證的問題。本文通過對在建工程實踐逐年貨幣補償安置方式可能存在的問題進行分析，提出適用于在建工程實施逐年補償安置方式的技術方案。

關鍵詞：在建水電工程；逐年貨幣補償；應用方案

中圖分類號： TV 文獻標識碼： A

1.引言

隨著我國水電開發向西部地區的推進和水電移民工作向民族地區的不斷深入，逐步顯現的耕地資源匱乏、開發難度大且成本高、土地調劑難等現象對“以農為主、以土為本”為代表的傳統安置方式造成嚴重沖擊。特別對于淹沒土地多的大型水電工程，以農生產安置方式已難以為繼，迫切需要探索拓展新的生產安置方式。為此，各地陸續開展了突破傳統以農為主安置方式的探索實踐。自上世紀90年代起，廣東、四川、廣西、湖南、貴州、云南等地水電工程陸續實踐了長期實物補償、長期逐年支付現金、一次性現金支付加養老保險等探索性移民安置方式，從實踐情況看，以上新型移民安置方式在緩解剩余土地資源不足和移民不愿意異地安置等方面起到了積極的作用，可以說是逐年貨幣補償安置方式的前身。正是基于新型移民安置方式的成功實踐，2012年《國家發展改革委關于做好先移民后建設有關工作的通知》（發改能源【2012】293號）中正式提出探索“以被征收承包到戶耕地凈產值為基礎逐年貨幣補償安置方式”，為逐年貨幣補償方式提供了國家層面的政策依據。

與傳統農業安置方式相比，逐年貨幣補償安置方式作為一種新型的安置方式，在緩解土地資源不足、保障移民基本收入、促進勞動力轉移、減輕有土安置壓力、降低移民安置實施難度等方面具有一定的優勢[1]，因此受到很多地方政府和移民群眾的歡迎，迫切希望引入該安置方式，以緩解有土安置壓力、降低安置難度。但由于逐年貨幣補償方式有關理論、方法等尚缺乏統一的行業規定，在建工程如何與傳統農業安置方式有機結合還有待進一步研究。本文通過剖析逐年貨幣補償安置方式在在建工程移民安置過程中面臨的問題，試圖找到一些解決辦法，以期推動逐年貨幣補償安置方式順利應用于在建工程移民安置工作。

2.逐年貨幣補償簡述

目前，逐年貨幣補償安置方式尚未形成統一的概念和定義，《國家發展改革委關于做好先移民后建設有關工作的通知》（發改能源【2012】293號）僅提出探索“以被征收承包到戶耕地凈產值為基礎逐年貨幣補償安置方式”。

從實踐情況看，各地在補償對象、標準、期限上存在差異：

補償對象存在以被征收的耕園地和界定的生產安置人口差異。如云南省根據界定的生產安置人口為補償對象，而四川省以被征收的耕園地為補償對象。

補償標準存在以耕地畝產值和耕地凈產值差異。如廣西巖灘水電站、四川毛爾蓋水電站等項目采用耕地凈產值，而云南阿海水電站、四川兩河口水電站采用耕地畝產值。近期還在研究以各地耕地統一年產值為補償標準。

補償年限存在與電站運行期一致和耕地承包期一致的差異。如廣西巖灘水電站、湖南托口水電站和四川毛爾蓋水電站等基本采用與電站運行期一致的方式[2]，而四川兩河口水電站采用與耕地承包期一致的方式[3]。

可以看出，雖然各地逐年貨幣補償安置方式的實施情況有所區別，但是都體現了“長期性”、“貨幣化”的共性，因此，逐年貨幣補償安置方式是一種以貨幣補償方式長期解決因電站建設而喪失生產資料的農村移民長遠生計問題的新型生產安置方式。

3.應用于在建工程存在的問題分析

（1）在宣傳逐年補償安置方式時，關于部分農戶打算選擇逐年補償和配置土地的安置方式，兩者如何有機結合

以某在建水電項目某移民戶為例：搬遷安置人口10人（都為農業人口），被征收土地面積30畝（該戶土地全被征收），該戶所在集體村組織人均耕園地面積為1.5畝，可計算生產安置人口為20人，配置土地的安置標準為1畝/人。該戶若選擇以農安置和逐年貨幣補償復合安置方式，面臨補償對象的數量如何確定的問題。如2人集中有土安置，逐年補償土地面積應按多少畝來計算（27畝<按集體經濟組織的平均水平×人數扣除>、28畝<按安置標準×人數扣除>、24畝<按該戶人均水平×人數扣除>或其他計算方法）。

（2）在應用逐年貨幣補償安置方式時，人為因素對生產安置任務的干擾

以某村組為例，淹沒耕地100畝，人均1畝，計算生產安置人口為100人。若某戶農業人口10人，淹沒耕地20畝，理應計算出生產安置人口20人，但該戶選擇逐年補償方式安置拿走該20畝的土地征收費，該戶最多界定生產安置人口10人，剩余10人的生產安置人口余量如何處理？另一種情況較為極端，有人選擇逐年補償將土地征收費拿走后，按照生產安置人口界定辦法，若集體經濟組織不將其界定為生產安置人口，而將名額全部用作其他人如何處理？

以上兩類情況顯然人為增加了應該給予生產安置的任務，可能導致生產安置規劃投資與土地征收費之間的差額增大，產生兩種后果，一是增大生產安置措施補助費，二是可能使集體經濟組織獲得的剩余土地征收費減少。

（3）實施逐年補償的耕園地是否參與、如何參與生產安置規劃投資平衡分析

以某集體經濟組織為例，可研階段審定的土地“兩費”為1400萬元，征收耕園地面積400畝（土地“兩費”1.6萬元/畝），生產安置人口400人，生產安置投資1200萬元（按人均3萬元/人計列）；現階段有100人的200畝耕園地按1000元/畝·年實施50年逐年貨幣補償。

若參與生產安置規劃投資平衡分析，需考慮逐年貨幣補償費用是首先跟集體土地征收費進行平衡計列500萬元生產安置措施補助費用，即|1400-200*0.1*50-300*3|=500；還是以補償費的16年納入平衡分析，剩余土地兩費180萬元由集體經濟組織支配，即|1400-300*3-200*0.1*16|=180， 16年之外的補償費用直接計列生產安置措施補助費680萬元，即（50-16）*200*0.1=680；或者按其他方法平衡。

若不納入平衡分析，則該集體經濟組織可支配土地“兩費”500萬元，即|1400-300*3|=500，逐年補償費用1000萬元單獨計列措施費用或其他途徑解決。

（4）如何讓移民轉變觀念，讓更多移民選擇逐年貨幣補償安置方式，減小有土安置壓力

目前，有許多在建水電項目實施各方雖然對逐年貨幣補償安置方式進行了宣傳引導，但由于移民依靠土地生活的觀念根深蒂固，加之各方對新政策新安置方式研究理解可能不夠透徹，在宣傳引導時，并沒有分析透徹逐年貨幣補償安置方式為移民帶來的好處，因此，效果并不明顯，大多數移民仍然不愿意選擇該安置方式。

4.解決方案

（1）按集體經濟組織人均耕園地水平確定復合安置方式

★思路：傳統安置方式安置對象為生產安置人口，若逐年補償安置方式安置對象也為生產安置人口，則不會出現該問題，可根據選擇逐年貨幣補償的生產安置人口數乘以土地配置標準確定逐年補償土地數量；而若安置對象為被征收耕園地，將兩者進行復合安置時需明確安置對象之間的轉換關系。

★方案：筆者認為應按集體經濟組織人均耕園地水平扣除后確定逐年補償耕園地面積較為適宜。即某移民戶可以選擇逐年補償耕園地面積等于該戶被征收耕園地面積減去按照該戶被征收耕園地面積除以所在村組征地前人均耕園地面積四舍五入計算的生產安置人口數中選擇傳統安置方式的生產安置人口數量（該生產安置人口數應小于或者等于該戶農業人口數）乘以該戶所在集體經濟組織征地前人均耕園地面積：

Sz=Si —nSj

Sz——計算戶可選擇逐年貨幣補償安置方式的耕園地面積；

Si——計算戶被征收耕園地面積；

n——計算戶意愿選擇傳統安置方式的生產安置人口（根據該戶征收耕園地面積除以村組人均耕園地水平按四舍五入計算）數量；

Sj——計算戶所在集體經濟組織征地前人均耕園地面積；

Sz≤0時說明該戶沒有可選擇逐年補償安置方式的土地面積。

★例證：以某集體經濟組織人均耕園地1.5畝，審定土地配置標準1畝，舉幾個典型移民戶的例子：

某移民戶被征收耕園地為15畝，根據村組人均耕園地水平計算的生產安置人口10人，其安置意愿為1～5人選擇傳統有土安置基礎上剩余耕園地選擇逐年貨幣補償安置，應根據人均耕園地面積1.5畝/人計算，則該戶可以選擇逐年貨幣補償的土地面積為13.5畝～7.5畝。

某移民戶被征收耕園地為1.5畝，根據村組人均耕園地水平計算的生產安置人口1人，其安置意愿為1人選擇傳統有土安置基礎上剩余耕園地選擇逐年貨幣補償安置，根據人均耕園地面積1.5畝/人計算，則該戶可以選擇逐年貨幣補償的土地面積應為0畝。

某移民戶被征收耕園地為1.8畝，根據村組人均耕園地水平計算的生產安置人口5人，其安置意愿為1人選擇傳統有土安置基礎上剩余耕園地選擇逐年貨幣補償安置，該戶可以選擇逐年貨幣補償的土地面積應為0.3畝。

某移民戶被征收耕園地為0.5畝，根據村組人均耕園地水平計算的生產安置人口0人，其安置意愿為1人選擇傳統有土安置基礎上剩余耕園地選擇逐年貨幣補償安置，則該戶可以選擇逐年貨幣補償的土地面積應為0.5畝，而不能作為安置任務選擇傳統安置方式。

（2）以R′為傳統安置方式對應的生產安置人口控制數

★思路：逐年補償方式是生產安置方式的一種，其對應安置的人口當然也應是生產安置人口，若扣除逐年補償的耕園地面積后再計算生產安置任務肯定是偏低的，與現行生產安置人口計算辦法不符。

★方案：應按照規范規定算法計算出生產安置人口，再細分為與傳統安置方式對應的生產安置人口和與逐年補償方式對應的生產安置人口，進而在集體經濟組織界定生產安置人口時以“傳統安置方式對應的生產安置人口”作為控制數。即某村組實施階段生產安置人口控制數等于該村組可研階段審定生產安置人口數減去選擇逐年補償安置方式的耕園地對應的生產安置人口數：

R′=R — Rz

R′——計算單元傳統安置方式對應生產安置總人口控制數。

R——計算單元審定的生產安置總人口數。

Rz——計算單元逐年補償安置方式對應生產安置總人口數。

★例證：以某村組為例，淹沒耕地100畝，人均1畝，計算生產安置人口為100人。若某戶農業人口10人，淹沒耕地20畝，理應計算出生產安置人口20人，但該戶選擇逐年補償方式安置拿走該20畝的土地征收費，該戶最多界定生產安置人口10人，則：

R′=100—10=90（人）

R′作為該村組實施階段傳統安置方式生產安置人口控制數交由集體經濟組織界定。

（3）將逐年貨幣補償對應的耕園地征收費用納入生產安置投資平衡分析

★思路：土地“兩費”首先是用于移民生產安置，逐年貨幣補償是生產安置方式的其中一種，其費用屬于生產安置投資，應納入生產安置投資平衡分析。但在進行平衡分析時，應只將逐年貨幣補償對應的耕園地征收費用作為生產安置投資費用扣除，其余部分單獨計列生產安置措施費用，因為其費用來源除征收耕園地費用外，集體其它土地征收費不是其費用來源。

★方案：將逐年貨幣補償對應的耕園地征收費用納入生產安置投資平衡分析。即某集體經濟組織生產安置投資平衡分析結果等于該組織土地征收費減去逐年貨幣補償安置方式對應的耕園地征收費用與傳統安置方式對生產安置投資費用之和：

t=D—（Dc+Dz）

t——計算單元生產安置投資平衡分析結果。

D——計算單元土地征收費用。

Dc——傳統安置方式對生產安置投資費用。

Dz——逐年貨幣補償安置方式對應的耕園地征收費用。

t>0，由集體經濟組織支配；t<0，計列生產安置措施費用。

★例證：某在建水電工程制定逐年貨幣補償安置方式補償對象為被征收耕園地，補償標準為統一年產值（2000元/畝·年），補償年限為50年。某集體經濟組織土地征收費共計900萬元，其中被征收耕園地為200畝，對應征收費480萬元（耕地畝產值1500元/畝·年,按16倍計算），審定的生產安置投資費用（傳統安置方式）共計1000萬元（按人均投資5萬元/人計算），審定的生產安置人口200人（50戶）。進入實施階段，有100畝耕園地選擇逐年貨幣補償安置方式，對應的生產安置人口為50人。

則該組織：

t=900—（150×5+100×0.15×16）=-90萬元

對于該組織需要計列生產安置措施費用等于平衡分析結果（t）加上逐年貨幣補償總費用減去對應耕園地征收費用）

90+（100×0.2×50—100×0.15×16）=850（萬元）

（4）從經濟利益角度直觀分析逐年貨幣補償安置方式的優越性

要讓移民轉變幾千年根深蒂固的依靠土地生活的傳統觀念，讓更多移民選擇逐年貨幣補償安置方式，需讓移民清楚逐年貨幣補償安置方式為移民帶來的好處：

對于集體經濟組織，移民生產安置費用首先來源于集體土地的征收費，兩者經平衡后如有剩余則交由集體經濟組織處理，不足部分才額外納入措施費用，若移民全部選擇逐年補償，集體土地征收費用肯定會大于生產投資（只將耕園地土地征收費納入投資平衡分析），至少可以持平，集體經濟組織可獲得一定的經濟利益（被征收耕園地以外的其它土地越多，利益越大）；而若選擇傳統有土安置，集體經濟組織可能不會獲得利益。

對于移民個人而言，即便不考慮集體經濟組織將獲得的利益直接分配給各移民戶，按照耕地年產值2000元，生產成本40%計算，移民選擇有土安置耕種一畝土地能獲得的土地年收益僅為1200元，而若選擇逐年貨幣補償安置方式，移民擁有1畝耕園地，可以不用付出任何人力物力即可獲得純收益2000元/畝（補償標準按耕地年產值確定），而且可騰出時間從事其他行業增加收入。當然，這與各個電站制定的逐年貨幣補償標準、集體經濟組織耕園地水平、審定的有土安置配地標準、移民戶被征收耕園地面積等實際情況有關，可根據實際情況，計算出有土安置和逐年貨幣補償兩種安置方式在經濟收益上的相等點，以供移民參考選擇。

5.結語

在土地資源有限，土地開發代價很高的環境資源限制條件下，逐年貨幣補償安置方式無疑是一種可行的移民安置方式，是對傳統移民安置方式的一種有效補充，其具有緩解有土安置壓力、解決移民長遠生計問題、降低社會不穩定風險的優勢，在當前我國嚴峻的移民安置形勢下，已然受到移民群眾和實施各方的歡迎，且大有星火燎原之勢。任何新生事物在起初總會遇到各種各樣的困難和問題，本文正是基于逐年貨幣補償安置方式在在建水電工程應用實踐過程中遇到的問題進行分析，綜合各個方面因素，提出可行的技術解決方案。不同工程項目遇到的問題可能存在差異，本文所指的問題和所提的方案可能存在片面和不足的地方，僅供參考使用。

參考文獻：

[1]郭萬偵;徐靜.水電移民逐年貨幣補償安置方式優劣分析.中國水利水電.2012年水電移民政策技術管理論壇論文集.2013.78-84.

[2]中國水電顧問集團成都勘測設計研究院.《阿壩州黑水縣毛爾蓋水電站農村移民生產安置方案調整報告》,2010.

[3]中國水電顧問集團成都勘測設計研究院.《四川省雅礱江兩河口水電站建設征地移民安置規劃設計報告》,2012.

[4]歐勇勝;劉煥永.水電工程農村移民生產安置若干問題探討.中國水利水電.2012年水電移民政策技術管理論壇論文集,2013.244-249.