淺談舊城改造常見問題與對策

趙飛

摘要：自中國加入世界貿易組織以來，各行各業的發展極為迅速，在歷史上是罕見的。城市建設要跟上社會發展的步伐，就必須對舊城予以改造，對舊城實施改造不僅可以美化環境，還能為人們的生活帶來更多的便利。但是，在對舊城實施改造的過程中，遇到了很多棘手的問題，以下文章做了具體的描述。

關鍵詞：舊城；改造；問題；對策

中圖分類號： TU984 文獻標識碼： A

一、舊城改造的概述

1.1舊城改造的概念

通俗地說，舊城改造就是對過去舊城區進行開發再利用，把舊城區當中部分已不再適應經濟與社會發展需要的區域進行整體的改造，使它的使用功能與價值得到進一步完善和提高。

1.2舊城改造的作用

舊城改造可以適應居民提高生活質量的強烈要求，增強政府對城市形象美化的決心，滿足產業結構調整和經濟結構調整的需求，符合城市自身現代化快速發展的內在趨勢，滿足資金流向的需求，實現土地的有償使用。

1.3規劃要求

（一）一般城鄉規劃管理部門要根據城市總體規劃和控制性詳細規劃，結合社區和路格的具體情況，科學劃分舊城改造單元，每一個舊城改造單元的改造規模原則上不少于150畝，同時按照整體規劃、分期實施的原則，合理劃分分期建設規模，每個改造單元控制在三期內完成，其中一期規劃占地不少于60畝，并在修建性詳細規劃中明確標注。如一個路格的剩余改造量少于150畝的，可按照盡量擴大改造規模的原則，合理確定改造單元規?；蚍制谝幠?。舊城改造單元的修建性詳細規劃、改造單元的規劃范圍和分期建設范圍經市政府審批通過后實施，不得隨意變更。市政府通過優惠政策鼓勵采取“整體拆除、整體搬遷”的方式完成社區整體改造工作。

（二）舊城改造單元要按照《城市居住區規劃設計規范》要求，科學配置公共服務設施和基礎設施。

（三）自2011年3月1日起，掛牌出讓的商品住房用地新上項目，須按照項目總建筑面積的10%（5%為廉租住房、5%為公共租賃住房）以上的比例配建保障性住房，并在規劃和出讓條件中予以明確。未按規定落實配建的項目，不得進行土地出讓、不得辦理建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建筑工程施工許可證、商品房預售許可證等手續，并依法追究有關部門及相關人員責任。

1.配建的廉租住房竣工驗收后，將產權和管理權移交市政府。同時，市政府將上級下達的廉租住房專項資金撥付開發企業。市政府負責廉租對象的審定和年審。

2.市政府將上級下達的公共租賃住房專項資金用于公共租賃住房建設，產權按市政府和開發企業的投資比例共有。開發企業享有管理權，負責收取公共租賃住房租金用于回收投資成本及房屋維修。

3.配建的廉租住房和公共租賃住房免繳城市基礎設施配套費，享受國家相關稅費減免政策。

二、舊城改造中的常見問題

2.1只進行重新建造忽略舊房改造

如今中國許多城市進行舊城改造的首要辦法就是不斷拆，將大面積的舊房完全拆完后，開始締造現代化的高樓大廈。完全是政府提出方針，開發商進行開發，沒有民眾的參入。舊城位于城市的中心地段，房地產商經過開發舊城然后取得巨額贏利。有許多城市把舊城中的公共用地和居民寓居地低價賣給開發商，開發商將其從頭締造，變成嶄新的辦公大樓或娛樂場所之類的，從中牟取高贏利。所以，中國現代對舊城進行改造的手法粗糙決斷，遍及是推倒重建，沒有“改”只有“造”。

2.2不重視對古跡等老建筑保護

中國的舊城中存在著許多的前史文明古跡，這些文明古跡都比較破舊，和現代化城市建設的整潔美觀相比顯得格格不入，影響了城市建設的整體形象。城建官員和開發商只片面的看到了舊城中的文明奇跡占地面積廣，但容積率相對較小，而沒有充分認識到古建筑的人文價值。另外，舊城中的許多文明古跡通常被作為旅行景區，這些旅行景區所發生的經濟效益遠遠不如別的用處所帶來的收益。但一個城市的復興不僅僅表如今經濟上的昌盛，還要活躍傳承和逐步建立文明藝術，所以在改造城市的同時一定要注重前史遺存。

2.3忽視環境保護

在舊城中生活的居民一般集中居住，生活空間對比擁堵，公共設備落后陳腐，環境質量差。因而，在進行舊城改造的時候，通常采納提高修建密度、增加修建高度的方案來處理舊城中的問題。這樣一來，雖然提高了土地的利用率，暫時改善了舊城土地嚴重的問題，卻發生了新的問題——環境惡化。高層修建供給超大容積率，使得單位面積內寓居人口急劇攀升，由于土地嚴重，配套設備、美化覆蓋率等簡單構成供需矛盾，加重城市環境惡化。

2.4對利潤過分追求

在舊城改造中，商業開發的首要目標就是獲取利潤，對經濟效益過分追求，過度提高容積率，縮小建筑和建筑之間的間距，增大了建筑的密度。這樣就會導致土地的濫用和房屋開發密度較大，使環境遭到破壞，且呈持續惡化的態勢。在舊城改造的過程中，一些單位只青睞對黃金地段或是一些利潤較大的項目進行開發，而一些開發起來有一定難度，但是利潤也很大的基礎設施，以及那些亟待更新的、利潤較小的地段通常情況下是無人問津。這樣一來，想要對城市整體的環境做出改善會是難上加難。隨著城市商品房與土地的價格的不斷上漲，對舊城進行改造的成本也逐漸升高。在對城市形象進行改善，推動地區經濟發展的同時，一些城市舊城改造面臨著兩種明顯不同的趨勢。一些開發商為了使開發更快進行，一般情況下就選擇拆遷難度比較低的城鄉結合地段進行開發，用這種方式來降低開發的難度。這樣形成了好似攤大餅的房地產開發模式，這樣的發展模式土地價格較為便宜，商品房有很大的升值空間。另一部分開發商則是選擇相對較好的地段快速地進行舊城改造開發，以獲取更大的收益。

三、加強舊城改造的對策

3.1實現舊房改造與新房建設的同步發展

在對舊城實施改造時，需要采取科學的拆遷方式，當城府在還沒有決定拆遷工作之前，要對拆遷區域的居民經濟情況，做一個詳細的調查，要充分考慮拆遷區域的經濟水平和財政支撐能力。拆遷規模的確定，要根據拆遷區域居民的普遍收入和社會的承受能力來進行確定，當改造計劃制定好之后，要全方位的提高用地功能，改造項目中應該納入以下幾個方面，分別是：（１）道路交通；（２）城市綠化環境等。并將現代城市的經營理念實際的納入到新區建設中，對改造項目中的經濟效益，進行詳細的分析，讓舊城改造工作，更具實踐性，在舊城改造的有效引導下，形成一定的比列（具體指的是拆前和拆后的經濟效益之比），從中來確定開發規模的大小，實現基礎設施承載力度和經濟可行性的共同發展。為了實際做好建設宜居城市的建設目標，那么，就要有效控制城市中心的居住人口，適時的增加商業和公共設施的比列。

3.2對古建筑物的保護工作，予以重視

新世紀，我國幾乎所有的大中城市都在面對城市改造的任務，保定市也不破例。作為國家前史文化名城，保定不只有共同的前史背景，也具有明顯的文明特征。保存下來的前史古跡和前史街區數量很多，類型豐厚，歷史階段明確，怎樣把這些名貴的前史遺產承繼和維護，任重而道遠。而在城市化進程中，城市區域的擴大、城市的舊城改造給文明遺產的維護與使用帶來的是前所未有的機緣與挑戰。結合“文物保護單位”，按舊城區改造的基本原則斷定舊城區內小區建造的主調。（如：體量、高度、外型、色彩、材料）然后將舊城區劃分若干個面貌分區，再依據每個面貌分區的歷史代表建筑的特點確定在此范圍內小區修建總體面貌和建筑細節。這樣使舊城區的住宅建筑做到“大統一、小改變”。從全部舊城區看，地域修建文明得到了連續，具有了共同言語，從每個面貌分區看，各個不一樣前史時期的地域建筑文明也得到了繁衍，具有了特性建筑言語。這種做法，我把它稱之為分區控制建筑面貌。

如中華小區

中華小區坐落保定市大慈閣維護區的北側，與東大街相連。歸于舊城區中北方傳統修建遺存區。在小區規劃方面，選用開放式規劃，保存首要路途，住宅樓選用圍合式和點條相間式，接近大慈閣處規劃出一片平房四合院，并將小區內分布的三套重點維護民居平移至此，形成兩公頃的傳統街區，可供后人回憶古城的前史面貌。小區中間設1公頃中間綠洲，由綠洲向東向西的住宅樓均選用退層處理，使綠洲空間愈加開闊，同時住宅樓層次也愈加豐富。在建筑設計上，選用我國傳統坡頂，灰瓦白墻。為加強對四合院的記憶，還在部分點式多層住宅樓的頂層做了青磚青瓦的仿四合院，被稱為“四合院、飄起來”。如今不管在小區內哪個角度調查大慈閣，舊建筑的神韻已經轉移到新建筑的身上。

圖1中華小區

3.3對環境保護問題予以加強

“環境保護問題”已受到全球人的關注，只有身邊生活的環境好了，人們才能更加愜意的生活。我國現已提出“可持續發展的戰略目標”，這足以證明國家對環境保護的重視。那么，在舊城實施改造時，就必須做到循環漸進，堅持把“可持續發展戰略”應用到實際的改造工程中去，反對在犧牲環境的情況下走經濟道路路線。所以，在做舊城改造時要考慮的因素有很多，分別是：經濟因素、生態環境質量因素、社會安定因素、歷史文化保護因素等，在納入以上這些因素之后，再找出最適合舊城改造的方案，前提是必須要適合“可持續發展戰略”。在改造規模方面，是不可隨意擴大改造規模的，盡量在原有的基礎上，提高舊城的生活質量。另外，還要實際的做好綠化工作，可以在市內的空坪上，建立小型的綠化園，如果是在郊外的話，可以建立大型的觀光公園。

3.4堅持舊城改造和新區建設的協調發展

城市發展的兩個普遍動因是舊城改造和新城發展，城市應在不斷改造舊城、建設新城的交替過程中逐漸擴大城市規模和提高改造質量。在處理新區發展與舊城改造的同步進行中，要隨時根據城市整體結構和布局進行調整，在促進新舊區協調發展的情況下，提高舊城改造的速度。在城市舊城改造過程中要對城區的空間布局進行合理的調整，比如說疏散過多的人口，增加應有的公共建筑，遷出部分不好布置的工廠和企業等。在老城區改造過程中暫時無法平衡資金的地方，通過發展新區來彌補，實現經濟效益發展的整體平衡。

3.5加強規劃引導

在舊城改造規劃中，有關的城市規劃部門要加大對舊城改造問題的引導力度，進行深入、仔細和全方位的研究工作，所制定出來的改造規劃要確?？茖W有效，協調解決好存在的各種市政問題。在編制舊城改造規劃的過程中要嚴格遵守經濟規律，要有城市經營的觀念，然后才能進行舊城改造。舊城改造的任何項目，都必須從土地分級與土地評估著手，測算土地市場和增值，認真地分析成本效益，保障舊城改造規劃的順利實現。

3.6引進民眾參與機制

在舊城改造規劃當中，因為這項工作是城市建設當中涉及面最廣、復雜程度最高的一項社會工程，與公眾切身利益息息相關，所以在舊城改造過程中，要始終堅持民主化改造舊城的基本路線，積極地吸引民眾參與到舊城改造中來。

3.7加強規劃實施執法和管理

在舊城改造當中，管理對舊城改造有著極其重要的意義。按照正常程序編制舊城改造規劃，經過政府和有關部門批準之后，就會有法律效力，在舊城改造中就需要認真遵守。如果有個人或者是單位企業與該規劃背道而馳，行政主管部門就要對其進行嚴格處分，不能有絲毫姑息。

3.8做好土地供應

（一）舊城改造范圍內的集體建設用地由市政府依法按程序轉為國有。

（二）舊城改造范圍內規劃的保障性住房用地，以劃撥方式供地，其他土地以招拍掛出讓方式供地。

（三）實行房地產開發用地供應調控制度。根據每年房地產市場供求量，合理確定房地產用地出讓指標，保證房地產市場的供求平衡，穩定房地產市場價格。

（四）將按規定配建保障性住房的用地面積、建筑面積、套數、布局、套型及套型建筑面積作為土地出讓或劃撥的前置條件，由規劃管理部門在出具規劃條件時提供，在土地拍賣須知中予以明確，并作為審批建設工程規劃許可的條件。

（五）舊城改造土地按照經批準的分期規模和范圍進行出讓。由住房和城鄉建設局現場核實是否按分期控制性詳規拆遷到位，并出具審核意見，報市政府批準后，由國土資源局按照法定程序辦理土地出讓手續。

（六）改制企業土地進行出讓用于房地產開發的，需與周邊舊城改造規劃相結合，在符有關要求的前提下進行土地出讓。如出讓規模達到60畝以上的，可作為改造單元一期工程用地進行土地出讓，達不到規定規模的，與周邊舊城改造項目用地同時進行出讓。如按規劃要求，周邊沒有改造任務的，可作為特殊情況報市政府批準后單獨出讓。

3.9出臺優惠政策

（一）以社區為單位，利用本社區未建設土地進行“整體拆除，整體安置”的，整體安置所需土地在全額繳納土地出讓金，并提取農業土地開發資金、養老保險風險基金、國有土地收益基金、農田水利建設資金、保障性住房建設資金、鐵路建設費和新增建設用地土地有償使用費等費用后，按土地出讓金剩余金額的75％獎勵項目開發主體。

（二）以社區為單位，就地進行“整體拆除，整體安置”的，拆遷騰出的土地進行出讓時，在全額繳納土地出讓金，并提取農業土地開發資金、養老保險風險基金、國有土地收益基金、農田水利建設資金、保障性住房建設資金、鐵路建設費和新增建設用地土地有償使用費等費用后，按土地出讓金剩余金額的95％（國有劃撥土地上的住宅改造按75%）獎勵項目開發主體。

（三）舊城改造單元范圍內拆遷騰出的土地進行出讓時，在全額繳納土地出讓金，并提取農業土地開發資金、養老保險風險基金、國有土地收益基金、農田水利建設資金、保障性住房建設資金、鐵路建設費和新增建設用地土地有償使用費等費用后，按土地出讓金剩余金額的85％（國有劃撥土地上的住宅改造按65%）獎勵項目開發主體。以上三條保障性住房用地以劃撥方式供地，其他土地以招拍掛出讓方式供地。

（四）按照改造單元的平均容積率核算保障性住房用地面積，保障性住房用地按照劃撥方式供地。

（五）整體安置或集中安置被拆遷戶的，整體安置或集中安置用房免繳城市基礎設施配套費。保障性住房免繳城市基礎設施配套費。

（六）舊城改造項目中涉及到的其他行政事業性收費，涉及整體安置或集中安置用房和保障性住房的免收（不含人防費），其余有幅度的按下限收取。

（七）按照城區（鎮）完成的舊城改造拆遷任務量，市政府采取以獎代補的形式，每完成60畝舊城改造拆遷任務，獎勵20萬元，作為城區（鎮）、社區舊城改造所需辦公經費（原則上城區、社區各50%），不得挪作他用。

（八）市政府立項的公益事業項目，由開發企業組織實施的，根據每個項目的實際情況，再制定具體的優惠政策。

結束語

舊城改造已經不是局部改造，它關系到城市整體機能的提高，是涉及面廣且復雜的社會系統工程。要做到經濟效益的平衡，必須做到舊城改造和新區開發的協調互動。此外，還要關注工程對城市居民居住環境的影響，重視對公共設施的建設，全面提高城市的綜合環境質量水平。舊城改造除了服務于經濟發展，更要堅持以人為本的建設理念，最終實現城市的長遠發展。

參考文獻

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