關于我國環評審批問題的幾點思考

易長幸

（湖北大學 政法與公共管理學院，武漢 430062）

關于我國環評審批問題的幾點思考

易長幸

（湖北大學 政法與公共管理學院，武漢 430062）

中國共產黨第十八次全國代表大會將“生態文明建設”提升到“五位一體”的戰略新高度，表明了促進我國生態環境建設的必要性和緊迫性；三中全會提出，全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，彰顯了我國治國理政理念的重大變革；四中全會研究了全面推進依法治國的重大課題，體現了黨和國家對法治理念的深入思考。而環評審批作為政府生態治理的重要內容之一，它的執行好壞直接體現著“生態文明建設”“治理現代化”“依法治國”三大核心議題的落實與否。本文闡述現階段政府環評審批中存在的腐敗問題，并為新時期內依法推進生態治理現代化提出可行性建議。

政府生態治理；環評審批；腐敗問題

1　引　言

生態文明建設的重要內容之一就是政府的生態環境治理，自上而下的環境監管仍是實現我國環境保護的主要途徑。然而，這種“行政主導”的治理模式就使得環境保護的成效在極大程度上受環境行政機關權力運行的影響。當前，各地方環保部門主要通過環評審批和環境監察兩種形式發揮其在生態環境治理中的服務、調控、管理和監督職能。但是近幾年來，環保領域的腐敗案件在全國各地頻發，地方環保利益鏈也逐漸顯現，其中，環評審批環節成為了腐敗案件的“高發地帶”。本文從環評審批的腐敗形式和危害、環評審批改革的思考兩個方面進行闡述，為我國落實行政體制改革、生態文明建設和美麗中國夢的實現提供具有現實可操作的參考建議。

1.1政府治理現代化

隨著我國政治、經濟、文化的不斷發展，中國共產黨第十八次全國代表大會三中全會提出將“推進國家治理現代化”作為新時期黨和國家探索與改革的新方向，這一轉變不僅是黨和國家治國理政理念的重大突破，更是全面深化改革的迫切需求。因此，政府治理現代化實質就是要求政府轉變治理理念，進而科學有效地履行自身職能。

“治理理論”興起于20世紀90年代，伴隨著全球化和民主化進程的加快，逐漸被廣泛地運用于各國政治與行政發展的研究之中。治理，是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程；既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。從根本上講，推進我國國家治理現代化的提出就是為了更好地解決當前中國各方面所面臨的難題和問題，協調不同利益群體的關系并化解矛盾，以確保中華民族復興大業的順利完成。就我國目前政治體系而言，要認識到國家治理的核心內容仍是政府治理，政府治理現代化是目前國家治理現代化體系中最為迫切和重要的任務。

1.2政府生態治理現代化

生態治理現代化，是建立系統完整生態文明制度體系的具體要求，是政府治理現代化的生態關切。政府生態治理現代化，是政府治理中生態建設維度的重要目標，是政府治理現代化中重要的子系統之一，也是國家治理現代化整體性變遷進程的一個重要組成部分。政府生態治理能力和生態治理體系現代化的實現，又是政府部門和國家現代化的重要推動力量。

政府生態治理現代化，是指要在政府環保部門進行生態環境治理的內容、方式和體系方面實現現代化，即摒棄傳統落后、舊式腐敗的治理模式，探尋高效、透明、符合可持續發展要求的治理體系。生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。提供合格的環境公共產品是政府的責任，保護環境是政府公共管理的重要內容，也是全社會的責任。近年來我國也已開始構建政府主導、市場調控和公眾參與的生態環境治理模式，但在這一過程中有大量的問題逐漸凸顯，環評審批過程中的腐敗就是政府在生態治理過程中的重大困境，也是本文著力去破解的難題。

2　我國環評審批中的腐敗問題

隨著我國環境問題的日趨嚴峻和國家生態文明建設日益加強，各級環保部門的行政地位和執法權力都得到了顯著提升，特別是2008年環?？偩稚駷榄h保部后，在強化了治理權力的同時，審批權和監察權都大大增強，使得環保部門成為了腐敗的“高發地帶”，而在諸多環節中，環評審批的腐敗最引人注目。

所謂環評審批，就是指環保部門對擬建項目進行環評和審批的兩個環節。環評，指專業的環評機構依據專業的環評技術導則和標準，針對擬建項目進行的考察和環境影響評價，并提交環境影響評價報告的過程；審批，就是在審批機構接收到環評報告之后，對相關項目進行評審的過程，一般對環境影響較小的項目由環評科直接處理，而對環境影響較大的項目還需要組織專家進行評審。因此，環評審批作為各級環保部門的主要工作內容，也是涉及相關利益最多的過程，就成為了出現腐敗違法現象最多的環節。

環評審批腐敗，就是指環保部門公職人員對公共權力的非公共利用，是以環境評估權和項目審批權的運用超出社會制度、法律或道德規范允許的范圍為前提，為個人或小集團謀私利，對社會環境造成損害的行為。具體來講，就是部分企業為了使得自己的項目能順利通過環評和審批，為官員和審批專家提供“好處費”的做法。當官員和專家收取“好處費”之后，就不得不為環評不合格的企業弄虛作假，同時還將對審批過程中偷排漏排、除污不合格的企業免除或減輕處罰力度。正是由于環保部門“既當裁判員，又當運動員”，缺乏監督，甚至可以隨意調整“執法寬松度”，從而導致了其行政權力的失控，才使得環保部門工作人員滋生了金錢至上、唯利是圖的觀念，權力尋租、以權換錢，從而侵害國家、社會的利益。

在某些地方，以環評審批為手段的環保腐敗極其猖獗。全國環保腐敗案件近年來也明顯增加：如2012年，江蘇南通曝出系列環保窩案，共計30余官員落馬；同年4月，環保部華北環境保護督查中心督查三處原處長李學智被指控索賄；2013年7月，廣東省東莞市環保局原局長袁紹東因收受東莞兩家公司老板的賄賂共870萬元，被廣州市中院一審判處有期徒刑14年；2014年1月，福建環保廳原副廳長王國長因收受巨額賄賂，被開除黨籍、開除公職，其涉嫌犯罪問題被移送司法機關處理。同年，廣東省清遠市清城區環保局原局長陳柏和因涉嫌濫用職權罪和受賄罪被刑事拘留，其“分分鐘可以搞垮一間廠”的說法引發社會熱議。

據統計，近年來全國紀檢監察機關處分環保系統人數總體呈增長趨勢，2012年處分人數較2008年增長30.2%，2013年同比增長60.4%，環保領域腐敗蔓延狀況可謂觸目驚心。為應對日益嚴峻的環境污染問題，我國政府不斷加大節能環保資金投入。據析，近年來中央財政資金中節能環保支出的比重顯著增大，2014年中央財政節能環保支出1 803.9億元，今年中央財政預算中節能環保支出增至2 109.09億元。國家的政策保障與資金投入使得原本被視為“清水衙門”的環保部門地位攀升。但與此同時，在社會各界聚焦下，環保領域存在的一些“痼疾”，特別是環保部門工作人員涉嫌貪污、受賄或挪用公款的腐敗案件逐漸浮出水面，頻頻被媒體曝光。

3　我國環評審批的改革問題

3.1環評審批改革是我國行政體制改革所需

改革開放以來，隨著我國市場經濟不斷發展和政府職能轉變的不斷加深，政府的行政審批工作也需不斷改革以適應新的社會要求。但現行的行政審批制度依然頗具計劃經濟特征，存在明顯的缺點，如各種行政審批、行政許可的事項過于繁瑣；審批級別設置過高，環節多；審批的時效性不強，效率低；審批人為設限的現象普遍，濫用審批權力，腐敗現象常見等。

環保部門的環評審批作為行政審批的具體內容之一，其“環節繁瑣”“權力濫用”“權力尋租”的缺陷，不僅使國家保護環境的行政手段力度打折，也嚴重阻礙了建設美麗中國的偉業，一些地方環保部門把環評審批的職權當作謀取私利的工具，嚴重損害了國家機關的形象，危害了國民的健康。因此，推進環評審批改革，不僅能提高環境治理的質量，起到預防污染和生態破壞的作用，更是黨中央、國務院深化行政審批制度改革要求的具體體現。要努力做到把環保部門該管的事管好，市場能辦好的事全部交給市場辦，環保部門不該管的事堅決還政于市場和社會。

3.2我國環評審批改革的現狀分析

2013年底環境保護部發布了《中華人民共和國環境保護部公告》，旨在下放部分項目環評審批權限，同時還配套印發了《建設項目環境影響評價政府信息公開指南》和《關于切實加強環境影響評價監督管理工作的通知》兩個文件，旨在促進環評政府信息公開、強化環評事中事后監管。

《中華人民共和國環境保護部公告》顯示，環境保護部總共下放25項建設項目環評審批權限，主要是基礎設施類和環境影響較小的項目。這些項目的環評審批權限下放后，將有利于調動地方積極性，縮短審批流程，提高審批效率，推動經濟和社會發展。

《建設項目環境影響評價政府信息公開指南》已于2014年1月1日開始實施，旨為貫徹落實國務院著力推進建設項目環評信息公開的要求而提出。文件對環評受理、審批和驗收全過程“三公開”工作提出具體要求，并提出公開環評報告書（表）全本、公開政府承諾文件、公開批準和不予批準環評文件的全文、公開環評機構和從業人員誠信信息的要求。有利于環保部門在項目審查過程中更充分地征求公眾意見，接受社會監督。

《關于切實加強環境影響評價監督管理工作的通知》在堅持推進簡政放權的同時，要求強化環評過程的監管，確保放而不亂。文件針對“未批先建”、擅自變更、弄虛作假等環評違法行為，全面提出了加大環評監管的具體要求和措施，如強調要加強對環評機構、技術評估單位、從業人員監管，以規范從業行為；強調要在時間上、質量上保證建設項目選址選線的環境可行性、產業結構調整的環境最優性、環境標準的可達性、環境風險的可控性和公眾參與有效性得到充分論證，防止片面強調服務和效率，人為縮減審批時限；要加強公眾參與的程序合法性、形式有效性、對象代表性、結果真實性的環評監管，維護公眾環境權益。

3.3關于推進環評審批改革的幾點建議

3.3.1制定正、負面清單，進一步推進簡政放權

各地方環保部門可通過制定環評項目正、負面清單來提高環評審批的效率，進一步推進簡政放權。環評項目正、負面清單，就是指環保部門依據地方建設特征將環境影響小，或基本不存在環境風險的部分工程，如民生工程、市政工程等，列入正面清單；將重污染工程，如電鍍印染等，列入負面清單。列入正面清單的項目在辦理項目環評時，可直接在環保部門服務窗口進行申報，若資料審核無誤，可立即辦理許可手續。而列入負面清單的項目，環保部門將不再審批其環評文件。

3.3.2建立環評信息網絡查詢平臺，推進透明環評

為進一步貫徹落實國務院著力推進建設項目環評信息公開的要求，環保部門應搭建環評信息網絡查詢平臺，將全國環評信息以更直接、更快捷的方式進行公開，進一步加大社會監督力度。除國家秘密、商業秘密、個人隱私等事項外，其他項目的環評信息都可以通過信息查詢平臺進行查詢，同時，還應該通過公布所有環評機構的基本情況，加強社會對環評官員、技術人員的監督。這樣才能最大限度地鼓勵公眾、社會組織對環評機構違規行為進行舉報、對環保部門工作狀況進行監督。

3.3.3完善環評審批監督制度，強化環評事后監管

近年來，環保方面采取了不少措施，對建設項目實行了環境評價制度，但重事前審批、輕事中事后監管問題仍然嚴重，未能實行全過程監管，造成一些項目在建設過程中和投入運營后，又因環境問題引發很多社會矛盾。因此，完善環評審批監督制度，加強項目建設竣工環保驗收和事后運營環節的監管就顯得尤為迫切。對施工期環保措施未落實、未按要求開展環境監理、建成運營后環境要求不達標的建設項目要及時調查取證或處罰；對未達到環評批復要求、公眾意見集中強烈的建設項目，在整改到位之前一律不予通過環保驗收。

3.3.4有區別地選擇專家參與評審

現階段大部分報批項目的環評審批都需要組織專家進行評審，但是事實上，有許多項目其實并不需要組織專家進行現場評審。按照分類管理原則，各地方環保局可以針對無污染或者輕污染的一般項目直接出具技術評估意見；不涉及敏感領域和重度污染的非負面清單項目，可以采用專家技術函審的方式；以上范圍之外的建設項目才由專家進行現場評審。這一舉措將在很大程度上節省人力物力成本，同時還能減少官員、專家收受“好處費”、進行權力尋租的渠道。

主要參考文獻

［1］吳興智.生態現代化：反思與重構——兼論我國生態治理的模式選擇［J］.理論探討，2010（5）.

［2］竹立家.從環保腐敗看行政執行力［J］.人民論壇，2007（5）.

10.3969/j.issn.1673-0194.2015.08.176

X820.3

A

1673-0194（2015）08-0227-02

2015-02-20