論我國行政權力運行過程中的失范及控制

韓立麗+母一鳴

摘要：在我國現有政治體制下，政府的行政權力得以不斷擴張，權力的擴大容易導致權力的濫用，進而滋生腐敗。這種運用行政權力的方式明顯存在不合理之處，是行政權力的濫用。行政權運行過程中存在的問題比較明顯，我國行政權運行失范的控制路徑是行政權社會化路徑；構建市場經濟條件下的有限政府；構建行政權制約與監督的立體化、均衡化格局；構建“以權利制約權力”的監督模式。

關鍵詞：行政權；權力失范；權力控制

中圖分類號：DF950 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）12-0221-02

在我國現有政治體制下，政府的行政權力得以不斷擴張，權力的擴大容易導致權力的濫用，進而滋生腐敗。例如，有些地區的交管部門強制車輛安裝指定的GPS，以行政權力干預市場競爭，有行政壟斷之嫌。這種運用行政權力的方式明顯存在不合理之處，是行政權力的濫用。行政權運行過程中存在的問題比較明顯，行政權在“服務行政”理念下，應秉承“法律優先”原則，實現行政權為人民服務的目的。

一、行政權屬性分析

行政權是國家權力的重要組成部分，與立法權、司法權一樣，首先來源于人民授權。我國憲法明確規定，“國家的一切權力屬于人民”。所以國家權力與人民意志從理論上講是一致的。因為違反人民的授意，國家的權力就是非法的。其次，國家權力具有服務性，其行使的終極目的是為最廣大的人民謀取福利，具體體現為維護和促進社會公共利益。實際上，這一特性可以說是由行政權的人民性派生出來的，是憲政下的國家權力理念之所在。即現代行政權理念應當是“行政就是管理，管理就是服務”。概言之，現代行政實際上就是“法治行政”，“民主行政”，“責任行政”，“服務行政”。[1]再次，行政權具有有限性。即國家權力受到法律的嚴格限制，權限范圍取決于人民的授意。

現代法治條件下，行政權的規范意義體現在它的法律屬性上： 第一，職權法定。要求一切行政行為必須有法律根據，“無法律即無行政”；無法律根據，行政機關不得為自己設定權力或削減義務與責任；無法律根據，行政機關不得擅自免除特定人的義務或賦予特定人法外權利。第二，行政程序合法。要求行政權的設定、行使過程、行政效果等，都必須符合行政程序法的時間、步驟和方式。第三，行政權運行法律至上。英國稱之為“議會至上”，這是立法權高于行政權，行政從屬于法律的體現，是法律至上原則在行政權領域的適用，具體體現為：法律保留，法律優先，權力法定原則。第四，行政權責統一。作為法律上的行政權表現為職權的權利與職責的義務一一對應，各行政機關職能要分離，而每一個行政機關及其官員的權力與責任則要統一。第五，行政權的命令性與強制性。行政權的行使，首先表現為可以對管理者發出命令，通過被管理者對行政機關命令的執行，形成良好的社會秩序，同時行政權的國家權力屬性決定了行政權具有直接支配另一方的力量。

正是行政權具有以上諸多性質，因而合法合理地運用行政權才能真正實現行政權設定的初衷，體現行政權的價值。而現實生活中，行政權失范現實比比皆是。

二、我國行政權運行過程中的失范

（一）“官本位”思想和“全能政府”觀念使行政權失控

“人類歷史發展的車輪碾碎了人們對掌權者善意依賴的幻想，禪讓制的賢明早已被無情劫掠和肆意攫取所取代，公權私用的巧取豪奪充斥著歷史書本的每一頁，家天下中‘官主民客的淫威至今仍讓人們心有余悸，多少世紀以來權力的陰影讓自由和尊嚴暗淡無光，權力與權力控制問題一直是思想家、政治家和法學家們面臨的一個難題”。[2]由于受到根深蒂固的“官本位”思想和“全能政府”觀念的影響，行政權的運行一直處于“超然”的地位而得不到有效的控制。行政權深入到社會和個人生活的諸多領域，超越了法律、思想、道德限制的原則。政府的管轄權限日益擴展，政府的管理范圍超出了其能力限度，管了許多不該管也管不好的事，表現出政府管理能力的弱勢。

政府權力的無邊界增長必然影響社會組織與公民個人的自主性，民間組織和社會力量得不到正常發展，社會內部難于形成自我管理、自我約束的機制。社會功能萎縮，形成“依賴政府型社會”和“臣民心態”。社會和個人諸事依靠政府，而社會則對政府及其官員的約束力不足，不能實施有效的監督。

（二）政府“理性經濟人”角色致使行政權異化

政府在經濟發展中的作用在于糾正市場失靈，彌補市場機制內在缺陷，解決市場缺位，為促進市場發展創造條件。主要承擔優化資源、維護產權、穩定和促進經濟發展、保障國民權益和分配公平等功能。而現實中，政府卻扮演著“理性經濟人”的角色，具有壟斷性、自利性。政府的自我擴張和趨利行為越來越多，自主權限不斷擴展，導致“國家利益部門化、部門利益個人化、個人利益商品化”等局面。行政工作人員利用手里的行政審批權、資源配置權等進行權力尋租，導致政治腐敗。公共權力的無窮增長必然導致權力的濫用、公共利益的偏離和腐敗現象的滋生，致使行政權的目的、范圍和內容與法治精神相背離。政府做的太多或太少都不能校正市場失靈，反而使其處于失敗的尷尬境地。

（三）人性的權力欲望擴張導致行政權的濫用

憲政的全部理論和實踐是建立在人性不完善的假設前提之上的。無數學者對權力濫用作出了冷峻的分析。如休漠把所有人假定為無賴并以此作為設計政府制度的根據；權力制衡論認為，人不是天使，人性是有弱點的，這一弱點在權力面前的表現就是人們都覬覦權力，一旦權力在握便要盡量地享用，致使權力濫用，導致腐??；博登海默曾指出：“一個被授予權力的人，總是面臨著濫用權力的誘惑，面臨著逾越正義與道德界線的誘惑?！绷_素則形象地把“愛好權力的強烈動機比喻成好色”。[3]以上學者對人性弱點的披露警示人們，權力對人類誘惑的魔力是無法抗拒的，人是不可信任的，利己和貪婪是人的本質，一旦握有權力，為所欲為和濫用權力是不可避免的。 正如孟德斯鳩所擔憂的：“—切有權力的人都容易濫用權力”；[4]所以我們必須以憲政來預防和監控人類這種先天的癖性，控制權力不偏離正軌。

（四）政府治理體系及權力制約失衡導致行政權濫用

在現實中，我國政府的治理體系配置方式存在失衡現象。司法制約和社會制約的缺位導致行政機關權力無限擴張；行政執行體制非制度化和非法治化使得行政部門在行政審批中有相當大的自由裁量權，出現大量濫用行政審批權的違規行為；行政責任體系的缺位，滋生了行政權力被動姿態上的濫用，表現為不作為和政府的“懶政”；責任意識匱乏和剛性責任行政機制的缺席或疲軟導致政府及其行政人員裁量不得力，缺乏有關違反行政工作程序的制裁性規則，出現權力與責任的嚴重脫節。[5]

同時，立法權、行政權、司法權之間也存在重心失衡問題。首先，立法權對行政權的監督處于虛置狀態。人大的最高國家權力只是法律上的意義，人大對行政權的監督和制約作用并沒有真正發揮出來。其次，司法權與行政權的關系失衡，行政權過于膨脹，司法權薄弱。我國司法權與行政權之間的關系是司法權維護和監督行政權，重視司法權的“維護”作用，弱化司法權的“監督”作用。司法審查出現巨大空白地帶。行政權強于司法權，從而加劇了權力制約機制失衡的局面， 這種失衡的狀態最終導致對行政權的制約失衡。

三、我國行政權運行失范的控制路徑

（一）行政權社會化路徑

行政權社會化強調在政府與社會之間調整政府權力的運行范圍及方式，將原來高度集中的政府權力的一部分回歸社會，讓公共權力還權于民，從全能政府向有限政府轉變。培育各種社會組織和社會力量，提高社會的自治能力和自治水平，實現“依賴政府型社會”向“自主自治型社會”轉型，讓社會組織辦好那些政府“不該管、管不好、管不了的事”。通過分散和轉化行政權的途徑限制和控制行政權， 使行政權的行使主體多元化，即行政權的社會化?！靶姓嗔ι鐣笔且粋€二元復合概念，既指行政管理的重心向下，由“行政為主”轉移到“市場為主”的過程，又指行政權力中心向外，由“政府獨占”分散到“社會共享”的過程。在社會管理和公共服務領域，改變傳統的政府大包大攬的做法，通過轉移或委托代理等方式，將一些職能讓渡給政府以外的其它社會主體行使，以達到提高行政效率、降低行政成本等目的，從而實現對行政權的控制，減小和避免因權力的獲取和擴張而出現的腐敗、權力濫用等行為。

（二）構建市場經濟條件下的有限政府

亞當·斯密說認為，市場經濟是合乎自然與人性的、天然的自由制度。這說明市場經濟造就了一個不受政府干預的生活空間，市場經濟的存在就是對政府權力擴張最有效的限制，其政治含義就是政府與經濟分離，其政治前提是政府不插手民間的經濟事務，沒有權力受到限制的政府就沒有真正的市場經濟。這既保留了自由的條件與環境，又確保人性在經濟方面的充分表達，也是構建“有限政府”的市場邏輯。市場經濟條件下的政府是一個有限政府，政府在干預市場時必須適度，以適當的范圍、力度和方式進行干預。即政府干預只能在“可為”且“能為”的范圍內有所作為，界定和維護產權，制定和維護市場規則，從而達到彌補市場的缺陷。至于那些政府也不能彌補的市場缺陷，政府不能強行去修補，否則會造成“政府失靈”，給社會經濟的發展帶來災難性的破壞。

（三）構建行政權制約與監督的立體化、均衡化格局

在憲法范圍內把行政權的運行方式向均衡化、規范化的運行格局回歸，建構行政權力制約與監督的立體化、均衡化權力格局。首先，重構財政權運行關系。通過約束政府預算與財政支出權的途徑來制約政府權力。其次，重構行政權與立法權、司法權橫向運行關系。明確行政機關對人大承擔違憲責任的目標，促使權力規范化運行，強化司法權的監督力度，建立獨立的行政法院系統，擴大和強化司法控制行政不當的廣度和強度，推進行政監督與制約。第三，確保行政權運行制度化與法制化。通過推行行政程序立法規范行政權，實現對行政的監督與制約；改善權力行使方式，確保公民在公共治理中的參與與合作；針對行政腐敗的關鍵領域，完善行政權的運行約束機制。

（四）構建“以權利制約權力”的監督模式

“以權利制約權力”是行政相對方為了維護自身的合法權利對行政權的一種控制方式。行政相對人是行政權運行結果的直接承受者和直接感受者。因此，以權利制約行政權是一種自下而上的、經常性的、具體的監督，更具積極性和主動性。當前行政權不斷擴大，立法權不可能完全有效地控制行政權，公民個體的權利及其集合理所當然地成為了制約行政權的重要力量，為了保證其合法權利不受行政權的侵犯，他們可以通過陳述權、申辯權、請求舉行聽證權、申請行政復議權、提起行政訴訟權、請求國家賠償權、申訴檢舉權等方式來抗衡行政權的不合理行使，從而遏制行政權不合理運作和行政權異化腐敗的狀況。在構建“以權利制約權力”的監督模式過程中，我們應培育壯大社會組織并使之成為與行政權相對的社會力量，在與政府進行“博弈”的過程中控制行政權的擴張與濫用。在利用公民權制約行政權時，要與相關的權力機關、 司法機關結合起來共同實現對行政權的控制。

參考文獻：

[1] 譚宗澤，王學輝.新編行政法學[M].重慶：重慶出版社，2001.

[2] 韓忠偉.論控權與有限政府——對我國行政權控制的思考[J].重慶科技學院學報：社會科學版，2009（11）.

[3] 羅 素.權力論[M].北京：商務印書館，1991.

[4] 孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深譯.北京：商務印書館，1997.

[5] 劉武俊.構建遏制行政不作為的剛性屏障[N].中國信息報，2005-07-29.

[責任編輯：蘭欣卉]