加大扶貧“到人到戶”力度 推進貧困人口脫貧進屋

李繼安

重慶市開縣是人口大縣、農業大縣、移民大縣和國家扶貧開發工作重點縣，現有市級貧困村112個，農村扶貧對象4.1萬戶13.8萬人。為準確、客觀、真實地了解“到人到戶”扶貧實施情況，近日，開縣扶貧辦組織人員，通過聽取匯報、查閱資料、組織座談、走訪農戶和實地查看等方式，先后深入到貧困鄉鎮、貧困村、貧困農戶和相關行業部門，就農村扶貧開發“到人到戶”實施情況進行了專題調研，現就有關調研情況報告如下。

一、基本情況

開縣根據新時期農村扶貧開發工作要求，按照財政扶貧資金70%用于產業扶貧，產業扶貧資金70%用于到戶支持的要求，從貧困村的主要貧困原因和貧困農戶的致貧因素人手，大力創新產業機制，切實提高了貧困戶可持續發展能力，促進了貧困戶增收致富，深受貧困村干部群眾歡迎。近年來，開縣共使用財政扶貧資金21237萬元，其中，用于到戶扶貧資金18782萬元，占財政扶貧資金的88.4%，受益扶貧對象戶4.78萬戶9.2萬戶次，戶均享受扶貧資金3929元，扶貧對象戶受益覆蓋率100%。其中，2012年，使用財政扶貧資金8453萬元，用于到戶扶貧資金7455萬元，占全年財政扶貧資金的88.2%。受益農戶共5.5萬戶。扶貧對象戶3.1萬戶100%受益（開縣2012年建檔扶貧對象3.1萬戶10.1萬人）。主要包括以下幾個方面：一是投入整村扶貧和片區開發扶貧資金3138萬元，直接扶持3.5萬戶農戶種養殖產業，受益扶貧對象戶1.1萬戶；二是投入扶貧移民專項資金1548萬元，幫助近800戶貧困戶實施了扶貧移民搬遷；三是投入鄉村旅游扶貧資金350萬元，幫助150戶貧困農戶建成標準農家樂；四是投入扶貧培訓資金724萬元、雨露計劃改革試點資金450萬元，培訓雨露技工2020人、創業帶頭人1986人，開展農村實用技術培訓5000人次，資助建卡貧困中、高職學生2239人；五是新投入村級互助資金405萬元，貼息資金200萬元，全縣互助資金總規模達到1692萬元，累計發放借款3597萬元，扶持近5000戶農村扶貧對象戶發展生產。六是出資640萬元，開展扶貧對象節日慰問，全縣3.1萬戶扶貧對象戶均享受慰問金200元以上。據開縣社情民意調查中心調查，群眾對“到人到戶”扶貧政策落實情況的滿意度為100%。

二、主要做法

開縣在充分調研論證的前提下，大膽探索，統籌思考，以科學發展觀為統領，以改善貧困村發展環境、提高貧困人口生活水平、實現貧困戶穩定脫貧作為首要任務，大力實施“到人到戶”扶貧，努力實現貧困戶脫貧致富。

（一）項目到戶。開縣把整村扶貧村的資金的70%用于產業扶貧，分村規劃到戶，同時利用產業示范園資金、科技扶貧資金、鄉村旅游資金，整合交通、水利、農委、科委、旅游等資金，每戶完善基礎建設，并規劃1～2個產業發展項目，根據貧困戶自身情況，以見效益為最終目標，覆蓋全縣62個村近3萬戶貧困農戶。項目到戶主要以“授人以漁”的方式，以發放種畜、種苗等物資的方式進行。

（二）資金到戶。把慰問資金、產業發展以獎代補資金、扶貧移民資金直補到貧困戶。根據到戶規劃、貧困村資金量大小以及產業發展資金覆蓋面，測算資金，落實到戶。2012年開縣到戶扶貧直補資金共2681萬元，戶均865元。

（三）資本到戶。利用貧困村互助資金組織、扶貧產業專業合作社和扶貧小額貼息貸款等，使貧困農戶通過入股、配股、借貸等方式，為貧困農戶提供發展資本。比如，全縣有90個互助資金協會，有3248戶貧困群眾入會，戶均獲得2000元互助資金股權，還可借款5000-10000元發展產業，也可以收息分紅。全縣建立股份合作組織87個，覆蓋貧困戶6126戶，戶均獲得產業資本2300元。

（四）信息到戶。利用信息化扶貧試點契機，爭取江北區對口幫扶資金，協調電信、移動通訊等企業，免費為45個市級貧困村新牽通固定寬帶，貧困村固定寬帶覆蓋達到80%；采取扶貧資金年補貼40元、群眾出資10元的辦法，為7500戶貧困戶發放扶貧手機，貧困戶100%用上電話。通過網絡、扶貧手機定期為貧困群眾發送農業信息，促進了貧困群眾發展產業。

（五）技能到戶。實施雨露技工培訓，組織2500名貧困勞動力參加電子電工、家政服務、建筑裝飾等專業技能培訓，90%以上推薦到企業就業；針對貧困地區產業發展，組織開展種、養殖業農村實用技術培訓10000人次；針對有基礎、有意愿自主創業的群眾，組織開展扶貧創業培訓2000人，并切實加強創業政策扶持和服務指導。利用扶貧助學、職教扶貧、雨露計劃實施方式改革試點等政策，扶持近3000名貧困生就讀中、高職生，加快貧困地區新生代勞動力轉移就業。

（六）搬遷到戶。2011年以來，開縣以貧困人口為主要搬遷對象，以“生產、居住”兩個相對集中為關鍵，以土地合作和就地置換為保證，深入推進扶貧搬遷，大力建設“好住、好看、好吃、好玩、好購”標準、“宜居、宜業、宜游”品質的美麗鄉村，解決貧困農戶基本的生活與生產條件，實現居住和生產的相對集中。截至目前，累計啟動美麗鄉村建設村（點）198個16486戶，主體完工15036戶，搬遷入住11285戶、47526人（其中，貧困村啟動建設73個點，搬遷入住貧困群眾4089戶、16760人）。其中，2013年規劃建設美麗鄉村安置點100個（其中脫貧村40個），目前已啟動扶貧移民新村安置點建設61個，落實搬遷對象4500戶16300人，平整屋基915畝，啟動投資1.2億元。預計到2017年，開縣將完成10萬人的貧困農戶扶貧搬遷任務，計劃每年搬遷2萬人。

（七）幫扶到戶。發動全縣296個部門、企事業單位組建40個扶農助農工作組，分別落實1名縣級領導和1個縣級部門牽頭，對全縣40個鎮鄉街道進行定點扶貧。組織全縣1萬名干部職工，按照"5321"結對幫扶模式（市管領導干部幫扶5戶，縣管領導干部幫扶3戶，中層干部幫扶2戶，一般干部幫扶1戶），對1.5萬戶貧困農戶開展結對幫扶，干部職工每年無償為貧困農戶捐贈幫扶資金（物資）600萬元以上，戶均接受幫扶資金（物資）400元，同時，切實幫助貧困群眾制訂脫貧思路、規劃脫貧項目、落實資金技術，加快了貧困群眾脫貧步伐。

三、典型模式

開縣根據不同貧困鄉鎮、村的實際，因地制宜選擇股份合作到戶、業主帶動到戶、旅游扶貧到戶、扶貧搬遷到戶、金融扶貧到戶、智力扶貧到戶、黨建幫扶到戶、科技信息到戶、公益項目到戶、思想扶貧到戶等不同到戶模式，實現了“到人到戶”政策“應到盡到、應有盡有”的目標。主要模式有：

（一）股份合作模式。貧困戶以土地折價入股、土地租賃入股和現金入股的方式，加入合作經濟組織，獲取產業入股分紅和務工報酬。財政扶貧產業扶持資金通過合作社補貼到戶，扶貧開發到戶資金作為農戶的股金參與入股。這種模式適用于土地條件較好、適宜規?；N植業的宜農貧困村。

2009年以來，開縣長沙鎮齊圣村成立長發農業開發公司，下設齊圣紅心獼猴桃種植股份合作社、寨子堡柑橘種植股份合作社，入股農戶達516戶1897人，集約流轉耕地1800余畝，規模發展紅心獼猴桃1500畝、血橙300畝。共投入財政扶貧資金200萬元，平均到戶資金3800余元。2013年兩個合作社的產值將超過500萬元，僅此一項，每個農戶將分紅1萬元左右。

（二）業主帶動模式。通過扶持業主（龍頭企業）來帶動貧困群眾發展產業，實現到戶扶貧。這種模式適用于連片開發、規模經營、易形成產業鏈的貧困地區。

近幾年，開縣探索龍頭企業帶動發展模式，主要支持中藥材加工銷售、山羊發展、果品加工、農技農機服務等10余家企業。扶貧龍頭企業在產業扶貧資金的引領下，投資幫扶到村到戶資金年度達到1.6億元。如市級龍頭企業——開縣大巴山中藥材開發有限公司，采取“公司+專業合作社+基地+農戶”、“訂單種植+訂單收購”、“五五分成”的創新模式，與2541戶農戶（其中貧困農戶859戶）建立合作關系，在開縣北部山區發展中藥材基地7萬畝，2012年企業實現銷售4512.83萬元，利潤899.24，農戶戶均增收4000余元，在地藥材資產戶均3萬元以上。

（三）大戶帶動模式。重點培養專業養殖、種植大戶，通過典型示范輻射帶動周邊其他農戶。這種模式適用于大多群眾有意愿發展某種產業，但還在普遍觀望、需大戶引領示范的貧困村。

開縣巫山鎮自然資源優勢突出，群眾有養羊的習慣，2011年開始實行“大戶帶動”模式，通過兩年多的發展，巫山、清明、新沙等貧困村組成了6個山羊養殖小區，建成良種能繁種羊基地1個，成立了養羊專業合作社21個，發展規模養殖150只以上的大戶186戶，2012年出欄山羊1.5萬余只，產值達1290萬元，人平增收500元。

（四）旅游扶貧模式。以貧困地區旅游資源為依托，通過科學調查、評價、規劃、建設、經營等，開發利用貧困地區的自然旅游資源和人文旅游資源，通過旅游業的關聯帶動，實現到戶扶貧。這種模式適用于旅游資源豐富、有可開發價值的貧困地區。

開縣北部山區的關面鄉、滿月鄉、白泉鄉依托優勢自然資源，以鄉村旅游為突破口，大力發展休閑避暑養生游，成立鄉村旅游協會，貧困戶會員達到360余家。對發展鄉村旅游的貧困戶，給予每戶1～3萬元的政府扶貧資金扶持。鄉村旅游的興起，切實增加了貧困戶的收入。如滿月鄉頂星村的沈英，借助鄉村旅游搞農家樂，2012年純收入就超過20萬元。

（五）差異化補助模式。對符合搬遷條件、納入開縣搬遷計劃的建檔立卡貧困戶（含真正貧困，但未進入貧困戶信息系統的戶），在搬遷過程中實施差異化補助政策，確保特惠政策真正落到貧困戶身上。這種模式主要適用于自然條件惡劣、不適宜人類居住的高寒山區散居的家庭經濟貧困農戶。

201 1年以來，開縣對搬遷貧困戶實行差異化的扶貧資金補助政策。貧困戶的搬遷補助資金，根據貧困程度的不同，由群眾討論決定，原則上每人按1～2萬元的標準給予補助，補助對象進行公示。財政扶貧資金對于發展特色產業的貧困搬遷戶，給予2000～10000元的資金扶持；貧困搬遷戶發展扶貧產業或因建房資金不足，向商業銀行貸款的，扶貧資金給予5%的貸款貼息。參加扶貧實用技能培訓、技能培訓、創業培訓的貧困搬遷戶全免學費，報銷往返交通費，補助一定生活費。

（六）金融扶貧模式。對貧困戶搬遷給予擔保公司和銀行“三權”抵押貸款支持，由扶貧資金給予適當擔保費補助和扶貧小額貸款貼息，解決貧困群眾小額貸款需求，同時，參照互助資金模式，探索產業到戶扶持資金有償使用、滾動發展。這種模式適用于有發展產業愿望但缺乏小額資金的貧困戶。

開縣以民豐互助合作會為載體，以村級互助資金組織為補充，形成了一套完整的金融扶貧新模式。截至目前，已成立90個村級互助合作扶貧協會，涉及36個鄉鎮（街道），覆蓋農戶61000余戶約20萬人（其中：低收入農戶10134戶）；截止到2012年12月31日，共發展農戶會員6287戶（其中：貧困戶3248戶），累計發放產業發展信貸資金5858戶次，累計金額4547.35萬元（其中：貧困戶借款3489戶次，金額2449.8萬元）。按照5%貼息到戶，2012年財政貼息200萬元。

四、幾點啟示

開縣堅持鎖定貧困村，瞄準貧困戶，在廣大干部群眾的積極探索和共同努力下，貧困地區的貧困群眾脫貧致富步伐明顯加快，得出四點啟示。

（一）堅持政府扶持與群眾參與相結合。扶貧攻堅，重在“扶”字，政府是主體。群眾脫貧致富，重在“脫”字，群眾是主體。在落實到戶扶貧政策過程中，必須把兩者結合起來，發揮兩個積極性，形成合力。開縣把扶貧開發作為調整產業結構、轉變發展方式的一次重要契機，統籌謀劃推進。培育產業體系、市場體系、服務體系等重點工作，充分發揮政府主導作用，注重在政策、資金、技術、信息等方面加大扶持力度；同時，充分尊重群眾的主體地位，把資源的決策權、使用權和控制權交給群眾，由群眾決定實施什么項目、由誰來實施，并由群眾掌握、控制項目資金的使用，依靠群眾自己推動發展，實現群眾的自我組織、自主管理、自我監督和自我服務。

（二）堅持直接到戶與間接到戶相結合。一方面，能直接作用于貧困農戶的，開縣就把扶貧資源直接作用于貧困農戶，如小額信貸、新建沼氣池、人畜飲水池、勞動力轉移培訓、種植業和養殖業補助及其他惠民政策補助，讓貧困農戶直接從中受益。另一方面，為更好發揮扶貧資源效益，開縣把扶貧資源間接作用于貧困農戶，讓其間接受益。比如，把“以工代賑”和財政信貸扶貧資金投入貧困村鄉村公路修建、農田水利設施等各類基礎設施建設項目，財政扶貧資金直接補助給專業合作社、農業產業化龍頭企業、業主、大戶的產業化扶貧項目等。

（三）堅持示范帶動與全面推進相結合。堅持以點帶面，在全面啟動、整體推進的基礎上，選擇基礎好的貧困村實施率先突破，進而發揮示范引領作用，帶動其他村快速跟進，實現整體脫貧。在每個村培育示范戶，示范戶帶動貧困戶，貧困戶照學照搬，逐步提高脫貧致富能力。開縣每年都要選擇1～2個進展快、效果好的村召開觀摩推現場會，把點兒上的好經驗、好做法推廣下去。為了推動鄉村旅游發展，2011年以來，開縣培育鄉村旅游扶貧示范戶96家，帶動600余家穩步發展。

（四）堅持規范程序與強化監督相結合。扶貧對象實行動態調整，嚴格按照“八步四公示”識別程序進行。堅持“群眾參與式扶貧”原則，讓群眾參與扶貧項目的規劃、建設和資金監管的全過程，充分發揮村扶貧義務監督員的作用。嚴格執行項目規劃群眾公決制、項目立項審批下達制、項目業主制、項目責任制、項目招投標制、項目公告公示制、項目竣工驗收制、項目后續管護制等八項項目管理制度。財政扶貧資金管理實行專人負責、專戶儲存、專賬管理的“三專管理”。所有扶貧資金、項目接受有關部門的行業監督、審計的專項監督、全社會的民主監督?？h紀工委對重大扶貧資金、項目進行全方面、全過程監督。

五、三點建議

當前，扶貧開發工作已經從以解決溫飽問題這一初級階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。面對新形勢，我們要積極探索，勇于創新，積極化解當前扶貧到人到戶工作中亟需解決的困難和問題。

（一）進一步完善扶貧到戶投入保障機制?，F有“到人到戶”資金量過小，不能實現全覆蓋，特別是非貧困村、沒有啟動建設的貧困村和已經建設完成的貧困村，沒有資金投入。建議全市按照扶貧對象實際需求測算，增加財政扶貧“到人到戶”資金量，新列“到人到戶專項資金”，而不是靠臨時整合其他用途資金、其他行業資金。同時，對貧困戶的資金扶持，實施有償和無償相結合的方式，建議在貧困區縣成立扶貧小額貸款公司。

（二）進一步完善扶貧到戶組織運行機制。要特別重視和強化扶貧部門的扶貧對象認定審核的職能職責，要把扶貧部門統計認定的貧困戶的信息與相關部門進行聯網，真正實現貧困戶信息資源共享。要明確規定各個部門對經扶貧部門認定發布的貧困戶都承擔有扶持優惠的責任，比如：政府可以規定，凡是已經錄入扶貧系統的貧困戶只要參加了農村合作醫療，在患病住院時，費用報銷比例可以適當提高；對于建檔立卡的貧困農戶在農村用電的電費可以更加便宜；對于國家出臺的普惠政策，比如家電、建材下鄉等，在貧困戶面前應該更加優惠。

（三）進一步完善扶貧到戶工作考核評估機制。要進一步完善以“切實促進貧困戶脫貧致富”為目標的評價體系。不以建成“假大空”的產業為目標，而以群眾實際增收或受益為目標，不考核“面子工程”，只考核貧困戶實際的變化。具體的考核評估可以充分發動利用群眾，具體的評估標準由扶貧部門制定，重點考核貧困戶自身發展狀況，主要內容和指標，包括綜合素質、生產生活條件、產業發展、收入狀況等方面，每個村可以成立一個扶貧考核評估小組，讓群眾扶貧評估小組對貧困戶脫貧及發展狀況進行客觀的評價。對于幫扶政策落實情況，可由各村的村委會據實填寫、鄉鎮人民政府審核并錄入扶貧部門設置的貧困戶信息管理系統，以供社會及扶貧部門監督和檢查使用。

責任編輯：馬健