如何應對本土恐怖主義

謝貴平+楊東平

【內容提要】本土恐怖主義正成為一個全球性現象，盡管也有著深刻的外部原因。新疆與內地爆發的多起暴力恐怖事件表明，中國所面臨的本土恐怖主義風險和威脅正呈上升態勢?！皷|突”有相當深刻和長期的內生性根源，復雜的外部因素更是起到了推波助瀾的作用。這不僅造成了嚴重且深遠的危害，更加劇了中國應對本土恐怖主義的困難。要有效應對本土恐怖主義，就必須采取綜合治理方法，提高反恐預警、預防與應急管理能力，充分動員國際社會、國家、社會與公民等多元行為體的力量，形成全民反恐新格局。

【關鍵詞】本土恐怖主義??外生性催化劑??“東突”勢力??綜合治理

【作者簡介】謝貴平，浙江大學公共管理學院博士生，塔里木大學非傳統安全與邊疆民族發展研究院常務副院長、副教授;楊東平，甘肅政法學院公安分院講師，浙江大學公共管理學院博士生

【中圖分類號】D815.5

【文獻標識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2015）01-0118-21

【DOI編號】10.13851/j.cnki.gjzw201501008

進入21世紀以來，以本國公民為主發動的各類恐怖主義事件正日漸增多，被稱作“本土恐怖主義”。很大程度上，本土恐怖主義正成為一個全球性現象，少有國家能夠幸免，中國也不例外。例如，2014年，新疆與內地爆發多起暴力恐怖主義?事件，尤其是境外“東突”組織公然認領部分暴力恐怖事件，公開播放制作爆炸物過程的視頻。這充分表明，中國所面臨的本土恐怖主義威脅也正持續上升。需要指出的是，本土恐怖主義盡管有著深刻的國內根源，但也有著重要的外生性根源;它很大程度上仍是內生性和外生性因素共同驅動的結果。本文嘗試以新疆“東突”暴恐活動為例，探討本土恐怖主義的合理和有效應對方法。筆者認為，要有效應對本土恐怖主義，就必須采取綜合治理方法，提高反恐預警、預防與應急管理能力，充分動員國際社會、國家、社會與公民等多元行為體的力量，形成全民反恐新格局。

一、“東突”暴恐活動：本土恐怖主義的典型

長期以來，“東突”勢力為了達到將新疆分裂出去的政治目的，不僅在國內尤其是新疆地區，而且在國際社會多次制造暴力恐怖事件，給中國和國際社會帶來嚴重的非傳統安全威脅。因此，無論是從其歷史根源還是現實根源看，“東突”暴恐活動都是一種典型的本土恐怖主義活動。

（一）“東突”暴恐勢力的歷史發展

20世紀三四十年代，“東突”勢力在南疆喀什與北疆伊犁地區曾建立了兩個分裂政權。其間，一些“東突”激進分子曾多次發動“反漢”、“排漢”運動，用暴力恐怖手段殺害漢人。20世紀50年代，“東突”勢力在和田、墨玉、洛浦、英吉沙等地制造暴亂及暴亂未遂案件5起。1962年，在“東突”勢力制造的北疆“邊民外逃”事件中，一些暴徒趁機進行打砸燒搶?！拔幕蟾锩逼陂g破獲的“東突厥斯坦人民革命黨”案件，規模之大、參與人數之多、涉及領域與地域之廣令人震驚，最終該預謀并未得逞，否則后果不堪設想。80年代，“東突”勢力在阿克蘇市、葉城縣、伽師縣、喀什市、烏魯木齊市等地制造較大規模的鬧事與暴亂7起，一些暴徒制造了打砸燒搶事件，并造成重大人員傷亡與財產損失。90年代，“東突”勢力在阿克陶縣巴仁鄉、和田地區、伊寧等地制造了5起較大規模的群體性鬧事與騷亂事件，一些暴徒也乘機打砸燒搶，造成多人傷亡，其間一些暴徒在沙雅縣、庫車縣、新河縣、疏勒縣、烏魯木齊市等地與警方公開進行的槍戰達6次之多。一些思想受到毒害的教民以“圣戰”名義排斥甚至殺害所謂的“異教徒”，制造民族仇恨。他們還實施了所謂的“拆橋行動”，打擊、排擠甚至殺害那些被冠以“維奸”的維吾爾族愛國宗教人士和干部群眾。

新世紀以來，“東突”勢力在新疆哈密、阿圖什、墨玉等多地，在內地的山西、云南、北京、廣東等地，曾組建恐怖襲擊團伙與組織，策劃襲擊北京奧運會場，襲擊出操武警官兵、警察與鄉鎮聯防隊員，制造群體示威事件，進行打砸燒搶，砍殺漢人，謀劃劫機未遂，沖擊基層派出所、公安局，制造系列爆炸案，等等。公安機關破獲多個暴力恐怖團伙與分裂組織，繳獲大量半成品手雷、管制刀具、易燃易爆物品與一些暴恐視頻等，這些均反映了新疆暴恐問題的嚴重性。

總體來看，“東突”勢力出現在新疆有近百年的歷史，其活動軌跡大致可劃分為：初始期（1933—1989年），據不完全統計，在此期間政府至少打掉了27起暴力恐怖活動;威懾期（1990—1995年），警方共破獲案件109起，涉案人員1，831人;高發期（1996—2000年），1997年警方破獲56起案件，死亡42人，受傷294人;1998年116起;1999年76起，涉案1，650人，三年合計破獲案件248起。另據權威部門統計，1990—2006年6月，“東突”勢力共制造暴力恐怖案件253起，政府打掉分裂和暴力恐怖組織團伙503個，恐怖分子與警方發生武裝對抗、槍戰57次，武警官兵犧牲26人、受傷74人，群眾死亡140人、受傷371人。新世紀以來，“東突”勢力活動可分為收斂期（2001—2004年）、危險期（2005—2008年）、爆發期（2009年—）等三個階段。據有關部門統計，截至2009年，“東突”勢力在境內外共制造了包括新中國成立以來發生的性質最惡劣、死傷人數最多、財產損失最嚴重、破壞程度最大、影響最壞的烏魯木齊“7·5”事件在內的260多起嚴重暴力恐怖事件，造成包括維吾爾族在內的各族無辜群眾、基層干部和宗教人士等316人喪生，2，140人受傷，大量公私財產被搶被毀。?據不完全統計，20世紀90年代以來，中國境內公開報道的“東突”暴恐事件達60多次，還有許多暴恐及暴恐未遂事件未公開報道。特別是新疆近年來連續發生的流動和隨機的暴恐事件都是在該地區警戒不斷加強的背景下發生的：2012年新疆發生的暴恐案件達190多起，?2013年200多起，2014年也發生多起暴恐事件，這凸顯了“東突”勢力的猖獗與新疆安全治理的難度。

“東突”勢力不僅在國內而且在國外也制造暴力恐怖事件。20世紀90年代以來，境外“東突”勢力曾沖擊、開槍襲擊、炸彈襲擊中國駐土耳其、美國、德國、荷蘭、日本、澳大利亞、瑞典、挪威等國大使館、總領事館。他們還在吉爾吉斯斯坦綁架槍殺維吾爾族僑商，縱火焚燒比什凱克中國商品市場，殺害執行清查任務的哈薩克斯坦警察，殺害中國駐吉爾吉斯斯坦外交官，制造吉爾吉斯斯坦與中國喀什的跨國長途客車慘案，襲擊中國在阿富汗、巴基斯坦的工人、工程技術人員，在南亞制造“中國人俱樂部”爆炸事件。此外，他們還與中亞、西亞以及南亞地區的國際恐怖勢力勾結，并參與這些恐怖組織的軍事訓練，加入阿富汗“基地”組織、車臣與科索沃戰爭，介入敘利亞內戰。據不完全統計，境外“東突”勢力僅在中亞、西亞與南亞、歐洲、北美制造的恐怖暴力事件達到20多次。

（二）“東突”暴恐活動的本土性特征

“東突”暴恐活動從根本上說主要產生于本土，其驅動因素主要是“內生性”的，因其行為主體往往因異質文化沖突、對社會現實不滿甚至仇恨或受到國內外敵對勢力思想滲透毒害而在主觀上產生實施暴恐行為的意識并加以實施。

第一，民漢族際之間異質文化沖突引發民族分界意識。隨著市場經濟的深入發展、人口流動的加速，民漢族際之間的交往面也不斷拓展。由于民漢族際之間在種族相貌、文化傳統、宗教信仰、生活習俗等方面存在很大差異，尤其是在維漢族際交往過程中，由于一部分漢族民眾對維吾爾族文化傳統、生活習俗等方面缺乏了解，存在一些對維吾爾族民眾缺少尊重乃至直接或間接歧視現象，由此引發一些維吾爾族民眾對漢族民眾的排斥，這會強化維漢族際間的分界意識。

第二，社會轉型時期各種社會矛盾極易引發一些狹隘民族意識。改革開放以來，中國的社會建設比經濟建設要落后很多，社會結構嚴重滯后于經濟結構。?新疆地區各種社會矛盾，如貧富懸殊、失業問題凸顯、社會腐敗等社會不公平、不公正現象的普遍存在，極易導致一些人的心理失落與失衡，從而產生對政府與社會的不滿乃至仇恨心理，為此他們大肆傳播狹隘的民族主義情緒。一是將新疆民族文化權利、宗教信仰等民族問題國際化?！皷|突”勢力以維護本民族文化的純潔性為借口，過度強調本民族在政治權力、語言文字、宗教信仰、風俗習慣、生存環境等方面的獨特利益和要求。指責黨和政府在新疆實行的各項民族、宗教、文化政策，呼吁國際社會幫助新疆解決民主、自由與人權問題。二是將新疆相對貧困、就業難、社會治理與犯罪等社會問題民族化。他們牽強附會地把中國現階段普遍存在的社會問題與民族問題聯系起來，將個體或一部分維吾爾族人的不幸遭遇上升為整個民族的遭遇，宣揚新疆少數民族的貧困問題主要是由漢族對維吾爾族的盤剝所造成的，新疆就業難是由他們的民族身份受到漢族人歧視所造成的;把一些關涉維漢族際之間的民族糾紛與矛盾、社會治安與違法犯罪等個體事件看作是漢族對維吾爾族的欺壓。三是將新疆移民、生態、資源開發等發展問題狹隘化?！皷|突”勢力宣揚新疆漢族移民不僅搶奪了維吾爾族人的飯碗，還造成生態環境的破壞;新疆是維吾爾民族的，資源也是新疆和本民族的，把國家對新疆的優勢資源轉換戰略視為國家和漢族對新疆資源的掠奪性開發，并認為這是造成新疆少數民族貧困的根源。

這種民漢族際之間的異質文化沖突與社會轉型時期的社會矛盾相互疊加使一些人對本民族的生存發展權利進行狹隘的思考，他們認為民族落后就要挨打，只有發展與強大本民族，自己當家作主，才能不受寄人籬下的歧視。這種狹隘的民族意識和片面的民族主義情緒的傳遞如果長期得不到教育與引導，并被敵對勢力尤其是“東突”勢力所利用，極易使一些人走上恐怖暴力犯罪的道路。

第三，一些民眾的思想意識形態受到滲透毒害。長期以來，境內外“東突”勢力為了達到分裂目的，對新疆教育、宗教與文化領域進行廣泛深入的分裂主義思想宣傳：一是宣揚“歷史獨立論”，宣稱新疆自古以來就是“突厥人”的土地，叫囂“歷史上新疆一直是一個獨立國家”，即所謂的“東突厥斯坦”;二是宣揚“資源掠奪論”，誣蔑“漢族是野蠻的侵略者”，“‘東突大量資源被掠奪”，導致了新疆貧困;三是宣揚“民族滅絕論”，他們謊稱國家對少數民族實行計劃生育、在新疆實施核武器試驗，其目的是搞“種族滅絕”;四是宣揚“侵犯人權論”，誣蔑中國政府“踐踏東突人權”，“實行漢化政策”，宣稱漢族“鎮壓少數民族”，剝奪少數民族應該享有的語言文字權與傳統文化教育權;五是宣揚“民族覺醒論”，號召維吾爾民族覺醒，同漢人進行斗爭，“反對漢族人入侵，爭取民族獨立解放”、“趕走漢人”;六是宣揚“宗教圣戰論”，謊稱共產黨在新疆“迫害宗教人士，亂抓無辜”，打擊“東突”勢力是“破壞宗教自由”、鼓吹“圣戰”，消滅所謂的“異教徒”漢人;七是宣揚“民族自決論”，鼓吹“民族獨立是時代潮流”，爭取“民族自決”和“民族獨立”，建立“東突厥斯坦共和國”。

從近兩年發生的暴力恐怖事件來看，其共同特點是暴徒均為宗教極端分子，事前一般都有組織地開展過地下講經班、點，或在地下講經班、點觀看過宣傳宗教極端和暴恐內容的音像視頻，受到極端宗教思想的毒害。他們大多公開打出“圣戰”旗幟，呼喊“圣戰”口號，追求“伊吉拉特”意識形態化的遷徙圣戰模式。從發生的“獨狼式”襲擊來看，暴徒都曾接受過極端宗教思想的灌輸與洗腦，活動方式從傳統的地下講經點與出版物，到互聯網、光盤、手機等電子設備，無所不用。一些教師甚至公然在課堂上或公開場合宣揚暴力思想，如被批捕的中央民族大學教師伊力哈木·土赫提，曾宣稱“維吾爾人要像當年反抗日本侵略者一樣反抗政府”、“維吾爾人要用暴力的方式開展抗爭”。正是因為受到這些分裂主義思想與暴力恐怖思想的毒害，一些少數民族民眾尤其是青少年群體成為暴力恐怖活動的“馬前卒”與“犧牲品”?！耙恍┏涑庵┝λ季S的極端思想經由現代傳播技術進入新疆，在很多南疆青少年的房間里，都掛著一手拿著槍、一手拿著《古蘭經》的塔利班戰士的照片，這些暴力恐怖分子竟被一些青少年奉為偶像和崇拜的英雄。從他們的智能手機里，能找到很多這樣的視頻：一個人在用維吾爾語宣講，天下穆斯林都是一家，而他的背后，是一排排拿著槍的阿拉伯武裝分子?！?近來在烏魯木齊大街上竟有少數維吾爾族少年向漢族民眾扔玩具手雷，個別維族少年竟公然挑釁武裝巡邏的武警。所有這些都足以說明分裂主義思想與恐怖暴力思想的泛濫成災。近年來，新疆爆發的多起暴恐事件多是由思想受到暴恐視頻毒害的暴徒所為。

第四，他族對維吾爾族的標簽化歧視引發的不滿情緒極易被利用。新疆一些少數民族個體或部分違法犯罪分子與犯罪集團的違法犯罪事件等被其他民族尤其是漢族中的一部分人誤解、渲染和放大后，被解讀為特定地域的特定民族問題與特定宗教問題，被貼上“區域化”、“民族化”、“宗教化”的標簽。一些政府與相關部門在宣傳教育、執法檢查、辦理有關事項時，有意無意地存在一定程度的族際差別性對待現象，方式上的簡單粗暴，極易傷害少數民族同胞的自尊心，造成民漢族際之間的偏見與歧視，以及民漢族際群體之間的心理排斥與互不認同，這些又容易被國內外敵對勢力所煽惑利用。

第五，少數維吾爾族“精英人士”的政治野心。自19世紀末20世紀初“東突”分裂思想誕生以來，新疆境內的一些少數民族精英人士包括知識分子、宗教人士、大商人群體甚至黨政官員，如民國時期的麥斯武德、默罕默德·伊敏、艾沙、沙比提大毛拉等，還有建國后的阿不力克木·買合蘇木阿吉、吐爾貢·阿勒瑪斯、熱比婭等，他們受政治權力、經濟社會利益等驅動，以民族代言人自居，一直想把新疆從中國獨立出去，建立一個“東突厥斯坦國”，這種精英人士的政治野心至今仍具有延續性。

二、外生因素對“東突”暴恐活動的驅動及其特征

盡管“東突”暴恐活動產生于本土，但卻得到了外部尤其是國外勢力的大力支持，各種外生因素的卷入是本土“東突”暴恐活動得以泛濫并造成嚴重惡果的重要原因。具體而言，外部勢力對“東突”暴恐活動的支持主要體現為以下方面。

第一，境外“東突”勢力的恐怖宣傳對境內“東突”分子的潛在影響。從近年來破獲的“東突”暴力恐怖案件分析，中國境內“東突”暴力團伙宣揚伊斯蘭極端主義的材料，以及傳播暴恐制造技術等大多來自境外。2005年9月，被中國公安部2003年底首批列為四個“東突”恐怖組織之一的“東突厥斯坦解放組織”（East?Turkestan?Liberation?Organization，?ETLO），先是向總部設在德國慕尼黑的“東突信息中心”送去一盤錄像帶，后又向英國廣播公司（BBC）中文部傳送了錄像帶鏈接。BBC播放的錄像顯示，三名蒙面人手持自動步槍，以“東突”分裂組織的月牙星旗為背景，用維吾爾語宣讀一份聲明。聲明“號召”維吾爾人抵制新疆維吾爾族自治區成立50周年的慶?；顒?，并表示將利用一切手段向中國政府發動武裝戰爭。?2008年6月，“東伊運”頭目買買提明·買買提?親自發布恐怖威脅視頻聲明，警告“準備參加北京奧運會的全體運動員和觀眾”，叫囂“要利用最簡單的方式給中國政府致命的打擊”，并策劃了一系列暴力恐怖活動。?境外“東突”組織還利用所在國的影響，引誘新疆維吾爾族青年出國參加分裂破壞活動。新疆地區一些高校維吾爾族大學生曾多次收到中亞、西亞一些國家郵寄的出國留學“錄取通知書”，煽惑他們出國參與境外“東突”組織。據統計，目前自治區5所高校和5個文化單位出國未歸人員分別達395人和42人，其中一些人已取得他國居住權，一些人積極從事分裂中國活動，成為團伙骨干力量。

第二，境外“東突”恐怖分子在境外經過培訓后潛入新疆制造暴恐事件。美國在阿富汗反恐戰爭后不久，時任國防部長拉姆斯菲爾德也曾公開在電視上說，“塔利班”的外籍士兵中有來自中國新疆的“東突”分子，其中被美國捕獲的不在少數。美國媒體較多的說法是，約有200多名新疆恐怖分子在本·拉登的“基地”組織接受過訓練。他們多以經商、朝覲為名，從塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦、土庫曼斯坦進入阿富汗，在阿富汗的營地里接受訓練并籌足活動經費后，再陸續潛回新疆從事恐怖暴力活動。一些在巴基斯坦與阿富汗部落區的“東突”恐怖分子經“基地”組織的言傳身教，學會了如何制造簡易爆炸裝置和實施自殺式爆炸技術，隨后伺機潛回新疆實施恐怖襲擊。2011年7月30日、31日發生在喀什的連環襲擊事件策劃周密、行動復雜，“東伊運”隨后發布的視頻證實一名襲擊者曾在巴、阿部落區接受恐怖培訓。

第三，西方反華勢力對“東突”勢力的扶持與利用。一是西方反華勢力對新疆的思想滲透破壞。近年來，西方反華勢力對中國宗教滲透的方式更加多樣、范圍更加廣泛、手段更加隱蔽，公開與秘密并舉，具有很強的煽動性和欺騙性。目前，“美國之音”、“BBC”、“自由亞洲電臺”等8個主要電臺的128個頻率，每天以漢、維吾爾、烏茲別克語對新疆進行意識形態滲透，對黨和政府在新疆的民族宗教政策以及西部大開發等戰略進行詆毀，對新疆一些維漢族際矛盾和沖突故意進行片面解讀、曲解，宣揚中國政府甚至漢族對維吾爾族的壓迫等思想，一度在新疆邊境地區泛濫成災，很容易造成少數民族民眾思想混亂，極易引發他們對黨和政府的不滿乃至仇恨心理。二是西方反華勢力對“東突”勢力暴恐活動的暗地支持。近年來中國經濟的快速發展與軍事力量的明顯提升，成為美國等西方國家的“心頭大患”。以美國為首的西方國家為了西化、分化、弱化和牽制中國發展，他們在反恐問題上持雙重標準，口頭上反對恐怖主義，暗中卻縱容、支持“東突”組織，通過提供經費、辯護、庇護，甚至給境外“東突”勢力提供訓練營地、武器和技術方面的專家等支持。此外，一些美國政府要員或公開或秘密地接見境外“東突”組織頭目，并對其進行資助與支持。美國國家民主基金會在2007年和2008年對“維吾爾美國協會”的資助金額每年維持在24—27萬美元之間，對“世界維吾爾大會”的資助金額也升至13.6萬美元（2007年）和14.6萬美元（2008年）?！?·11”事件后，美國繼續推行反恐雙重標準，打擊對自己不利的、袒護對自己有利的國際恐怖勢力。?三是西方一些反華勢力為“東突”勢力的暴恐開脫罪行。美國、加拿大、德國等國的一些反華勢力不僅以“維護人權”、“防止人道主義災難”為幌子，進而提出“人權高于主權”、“民主不受國界限制”等謬論，向中國政府打壓“東突”勢力施加壓力，支持“東突”分裂勢力，還為暴力恐怖主義分子鳴冤叫屈，向政府機關大量投寄“聲援書”，竭力為暴力恐怖主義分子開脫罪責。

第四，國際“雙泛主義”?勢力對“東突”勢力的支持。長期以來，國際“雙泛主義”勢力企圖與“東突”勢力聯手，力圖建立一個大突厥統一體，他們或是資助新疆境內“東突”分子出國培訓和留學，或是派遣志愿人員到新疆進行宗教滲透，并為“東突”勢力尋求廣泛的國際支持。如國際極端宗教組織“伊扎布特”潛入新疆進行極端思想宣傳，鼓吹“圣戰”。他們還在全球各地掀起以“圣戰”方式建立獨立民族政權的浪潮，煽惑與刺激境內外“東突”勢力制造暴力恐怖活動。國際“雙泛主義”勢力還在麥加等地向中國尤其是新疆的穆斯林朝覲人員進行各種形式的拉攏，并賦予他們回國傳播“圣戰”任務。此外，他們還引誘新疆穆斯林出逃境外、通過各種渠道擔保和挑選有“培養前途”的新疆少數民族青少年去國外深造，向他們灌輸“圣戰”思想，并宣揚不殺死“異教徒”，到麥加朝覲是沒有意義的，鼓勵新疆穆斯林用暴力手段實現新疆“獨立”。據外電報道，在新疆穆斯林前往麥加朝覲時，一些伊斯蘭組織的官員居然唆使中國新疆地區的朝圣者：“你們為什么不起來武裝暴動，只要你們行動起來，我們就會全力支持你們，其他方面也會支持你們的。我們希望聽到你們的槍聲。我們的血是真主給的，和異教徒作斗爭是重要的一功，它就像‘五功一樣重要，不敢起來和異教徒作斗爭，來麥加朝覲是沒有意義的”。?鼓吹“圣戰”，煽動反漢情緒。

在國外勢力的大力支持下，盡管其根本性質是本土性的，但“東突”暴恐活動仍顯得異常復雜，體現出明顯的外部驅動性。這也是對其實施有效綜合治理時所不能忽視的。具體而言，“東突”暴恐活動的特征主要表現為以下幾個方面：

第一，境外遙控指揮，境內組織實施。近年來，藏匿在巴基斯坦、阿富汗部落區的“東伊運”不僅通過出版電子雜志、發布視頻，加強對新疆進行宗教極端思想的滲透，還通過多種渠道向境內散播恐怖謠言、制作易燃易爆物品等。2008年，“東伊運”效仿“基地”組織恐怖宣傳與煽動手法，開始出版阿拉伯語電子雜志并制作和發布恐怖宣傳視頻。根據美國恐怖情報分析機構“情報中心”（Intel?Center）統計，從2008年到2013年，“東伊運”發布的視頻增多，其中2012年共發布20多個視頻，而2013年的數量增加了一倍，達40多個，視頻配音有維吾爾語、漢語、土耳其語、阿拉伯語、俄語和哈薩克語等多種版本。?2013年，“東伊運”首次開始制作教學性視頻，以遙控方式培訓恐怖分子發動襲擊。為了擴大自身的國際影響，在中國制造社會恐慌，境外“東突”勢力還曾宣稱在國際航班放置炸彈、襲擊北京奧運會會場、宣稱對上海、昆明等地的公交車爆炸案負責等，蠱惑、煽動境內“東突”勢力制造暴力恐怖活動。

第二，境外人員與境內“東突”分子共同策劃、組織與實施暴恐活動。20世紀90年代以來，境外“東突”勢力與中亞、西亞以及南亞地區的國際恐怖勢力相勾結，加入其組織參加軍事訓練，甚至介入敘利亞內戰以獲取其支持，不斷提升實戰經驗并伺機潛入新疆進行更大規模的分裂破壞。據美國國務院2002年5月21日發表的《2001年度全球恐怖主義形勢報告》?披露，“維吾爾人被發現在阿富汗同‘基地組織共同作戰”?！皷|突”與“基地”組織在武器、物資、培訓等方面關系密切。?其他一些國際媒體的估計則是“1，000多人曾在阿富汗接受軍事訓練”。?“東突”恐怖分子為了獲得戰爭經驗，甚至赴車臣、科索沃參加非法武裝斗爭。?在阿富汗有許多新疆籍的年輕人，都參加了“塔利班”的戰斗。?2012年5月以來，“東突”組織糾集成員，組成“圣戰”小組潛入敘利亞參加內戰?！皷|突”勢力境外參戰的主要目的包括：一是“練兵”;二是以此獲得國際恐怖勢力的“認同”和“幫助”，?增強自身的活動能力。部分在境外受訓的“東突”恐怖分子曾潛入新疆實施暴力恐怖活動。

第三，境外引誘，境內出逃境外進行“遷徙式圣戰”。境外“東突”組織為壯大自身力量，通過各種方式引誘新疆境內的異議分子、暴徒出逃國外，加入他們的分裂組織并接受訓練，煽動中國境內人員出國參加“圣戰”以補充其有生力量，再潛回新疆從事暴恐活動，或者遙控指揮境內的“東突”組織從事暴恐活動。近年來，新疆高校一些少數民族大學生多次收到境外“東突”組織與國外相關機構的留學邀請函。2011年12月28日，新疆和田地區皮山縣一個15人恐怖團伙試圖從皮山縣出境，接受恐怖組織的訓練，參加所謂的“圣戰”。2014年制造昆明火車站“3·1”恐怖襲擊案的團伙原計劃出境參加“圣戰”，未遂后在昆明火車站發動了恐怖襲擊。

第四，境內暴恐，境外認領，互相聲援。境內“東突”勢力制造暴恐事件，境外“東突”組織認領暴恐事件，遙相呼應。境外“東伊運”曾對中國境內的多起暴力恐怖事件進行認領。2013年11月24日，“東伊運”發布視頻稱北京天安門“金水橋”襲擊為“圣戰者”發動的“圣戰行動”。此外，他們還聲稱對2014年4月30日的烏魯木齊火車南站的暴恐事件負責。

第五，境內打壓暴恐，境外歪曲干預。中國在境內打擊暴恐行為，國際社會一些反華勢力則打著“民主與人權”的旗號進行干預，破壞中國的國際形象，從而間接鼓舞暴恐分子，使“東突”勢力更加有恃無恐。

三、內外生因素互動下的中國反恐困境

由于新疆自古以來就是一個多民族（種族）、多宗教與多文化的交匯之地，地緣生態環境復雜，歷史與現實問題、民族問題與宗教問題、國際問題與國內問題、敵我矛盾和人民內部矛盾相互交織，區情、社情與敵情異常復雜?！皷|突”暴恐事件既有異質文化沖突的矛盾，也有社會轉型時期各種矛盾激化引發的狹隘民族意識的高漲、民族矛盾與民族沖突，還有敵對勢力的思想滲透毒害、西方大國利用“東突”勢力牽制中國發展，圖謀對中國實行戰略圍堵，加之一些少數民族精英人士政治野心的膨脹，這些因素復合交織或不同組合共同催生了“東突”勢力的暴恐行為，造成了嚴重且長遠的危害。

首先，它威脅到作為整體的人類安全。作為國際恐怖主義勢力的重要組成部分，“東突”勢力鼓吹“圣戰”思想，公開號召中國境內的穆斯林通過爆炸、投毒等手段，對幼兒園、學校、政府等目標在漢族人群中制造恐怖事件，襲擊中國武裝力量和政府部門。?為了擴大影響，達到分裂目的，他們不僅在國內而且在國際社會制造暴力恐怖事件，濫殺無辜，槍殺中國海外公民與華人，不僅對國內人民，而且對海外中國公民與華人華僑生命財產造成重大損失，威脅到人類安全，是一種反人類、反人性的極端主義勢力。據不完全統計，自1990年至2000年6月，境內外“東突”勢力在中國新疆境內制造了253起恐怖暴力事件，造成各民族群眾、基層干部、宗教人士等162人喪生，440多人受傷。?20世紀90年代以來，“三股勢力”在和田地區組織、策劃和實施了一系列爆炸、暗殺、襲擊等恐怖暴力活動，僅被警方繳獲的手雷有5，000余枚，各種槍支100余支。據不完全統計，造成各族人民群眾、基層干部、宗教人士、干警等300多人傷亡。?烏魯木齊“7·5”事件是新疆60年來發生的性質最惡劣、傷亡人數最多、財產損失最嚴重、破壞程度最大、影響最惡劣的暴力犯罪事件。

二是威脅到國際安全。為了增強活動能力并擴大國際影響，“東突”勢力與“基地”組織、巴基斯坦恐怖主義、車臣反政府武裝沆瀣一氣，甚至還介入敘利亞內戰，在國際社會多次制造暴力恐怖事件，嚴重威脅國際安全。同時，“東突”勢力也得到瑞典、加拿大、德國等一些西方國家、部分伊斯蘭國家的政府首腦、地方政府和主要政黨以及非政府組織的關注與支持，這勢必造成中國與這些國家外交關系的緊張。

三是威脅到中國國家安全?！皷|突”勢力與國際反華勢力聯手試圖把新疆從中國分裂出去，嚴重威脅到國家領土、主權完整，而且增加了中國反恐斗爭的復雜性與艱巨性。其長期的意識形態滲透，也嚴重威脅中國意識形態安全。他們在國際社會歪曲宣傳、誣陷詆毀并“妖魔化”中國，不僅極易誤導國際輿論，而且嚴重破壞了中國的國際形象。

四是威脅社會穩定。首先，“東突”暴恐活動極易惡化民族關系。新疆一些少數民族個體或部分違法犯罪分子與犯罪集團的一般性違法犯罪事件被其他民族尤其是漢族中的一部分人誤解、渲染和放大后，被解讀為特定地域的特定民族問題與宗教問題，被貼上“區域化”、“民族化”、“宗教化”的標簽，極易惡化維漢民族關系，影響民族團結。其次，嚴重影響新疆經濟的持續健康與穩定發展。如“7·5”事件后，新疆經濟發展遭到很大沖擊，僅旅游業損失超過200億元，?旅游業的下滑影響到服務業及相關行業，如交通、餐飲等，也影響到投資商在新疆的投資積極性。諸多不穩定因素的存在也使維穩成本極其高昂，為了反恐與維穩，中央和新疆地方政府不得不投入大量人力、物力和財力防范和打擊暴力恐怖犯罪，這些都直接影響到新疆地區經濟的持續穩定發展。近年來，暴力恐怖事件蔓延到內地省區，使得內地省區也加大了武警巡邏等安保防衛措施，其投入的人力、物力與財力也耗費巨大。再次，影響社會穩定?！皷|突”勢力通過極端宗教思想的滲透破壞，煽動民族仇恨或民族歧視，非法制造槍支與易燃易爆物品，組織、領導、參與有組織的恐怖行動，特別是由暴恐引發的群體性恐慌，已經在各種場所肆虐、蔓延。昆明火車站暴恐案后，成都、廣州相繼發生群體逃散事件，嚴重影響社會穩定。最后，影響中國對外開放的國際形象?！皷|突”勢力的暴力恐怖活動嚴重損害了中國尤其是新疆的對外開放形象，使新疆在與中亞、南亞等國際通道建設、邊境口岸建設與對外貿易等方面均造成嚴重的負面影響。

由于“東突”暴恐活動有著深遠的本土性根源，同時得到國外勢力的大力支持，其分裂破壞活動尤其是暴力恐怖活動日漸猖獗并蔓延到內地，使得中國反恐形勢嚴峻、困境凸顯。

一方面，中國面臨的反恐形勢嚴峻。首先，暴恐事件的地域擴散加快?！皷|突”勢力為了擴大影響，其分裂破壞活動由傳統的“敏感”地帶（如南疆喀什、和田、阿克蘇與克孜勒蘇四地州為主）逐漸向“非敏感”地區（如東疆、北疆等地）轉移，并由疆內向內地蔓延。其次是其滲透領域增多?！皷|突”勢力思想滲透破壞的領域從傳統的政治、宗教領域轉向以政治領域為主，包含文化、教育、宗教、學術研究等多領域。再次是其參與成員復雜。參與分裂破壞活動的主體除了“東突”精英頑固分子、骨干成員之外，被煽動直接或間接暗中參與的成員還有公務員、教師、學生、工人、農牧民及無業游民等，其中不乏婦女和兒童。第四是破壞方式的聯動性?！皷|突”勢力的分裂破壞活動通過疆內不同地區、疆內與疆外、國內與國外的多維聯動，形成復雜網絡，并企圖通過西方和國際反華勢力向中國政府施壓。第五是實施手段不斷翻新?！皷|突”勢力為了擴大滲透破壞與分裂活動的影響，利用網絡傳播制爆技術、散布恐怖謠言、宣揚分裂思想，進行分散化、虛擬化地洗腦;利用人群集聚區域進行由點到面的煽動，利用民族宗教情感挨家挨戶進行點對點鼓動;利用政府管理的強弱、緊松擇機進行游擊式的“突襲”;利用婦女、兒童“打頭陣”以逃避打擊，利用思想受到毒害者實施惡性分裂破壞活動且事后并不逃跑，甚至“視死如歸”以為后來者作示范和榜樣。第六是分裂力量傳代?！皷|突”勢力對那些受到政府打壓、判刑的“東突”分子的子女進行收留拉攏并予以小恩小惠，向他們灌輸極端主義分裂思想，從小培養他們仇視政府、社會以及漢人的心理意識，這些“東突”新生代從事分裂破壞活動則更加兇狠。最后，襲擊目標擴大化?！皷|突”恐怖分子的恐怖襲擊不僅針對公安局、派出所等國家機構，而且還針對平民聚集的場所發動攻擊，并試圖最大限度地濫殺平民。其暴力恐怖的對象不分民族，普通老百姓是主要受害者。

另一方面，中國也正陷入一種反恐困境。除“東突”勢力制造的暴恐事件具有頻發性、隱蔽性、突發性、危險性等諸多特征之外，中國尤其是新疆面臨的非傳統安全威脅的不確定性日益凸顯，也加劇了中國目前面臨的反恐困境。

一是暴恐威脅的不對稱性?！皷|突”勢力一般以非國家行為體對抗國家，他們利用全球化、信息化優勢，以“游擊式”突襲、自殺式人體炸彈、播放恐怖視頻、認領暴恐事件等形式，以較小成本引起社會較大范圍內的心理恐慌。而當政府出動大量警力巡邏震懾時，他們則潛伏藏匿，以逸待勞;當政府有所放松時，他們則伺機襲擾。最為重要的是，我在明處，敵在暗處，更多的情況是“我中有敵、敵中無我”，所以盡管政府動用大量的人力、物力與財力進行反恐，但成效甚微。

二是暴恐威脅的不確定。暴恐事件發生的緣由往往比較復雜，難以明確識別，有泄憤、報復社會、對抗政府、受極端思想毒害實施極端行為、制造社會恐慌等。同時，發動和參與暴恐事件的行為體也難以確定，有“獨狼式”的、家族式的、分裂團伙或分裂政黨等不同行為體，其參與人員以青少年為主體，其中不乏婦女。此外，爆發事件的時間與地點難以確定，其演化過程與發展態勢也難以確定，以致難以預警、預防。

三是暴恐事件并不單一。首先，“東突”的暴恐路徑是境外遙控指揮、境內組織實施，境內制造暴恐事件，境外認領;一旦中國政府打壓，西方一些國家則打著“民主與人權”旗號說三道四，進行干預，破壞中國國際形象。其次，參與暴恐策劃與實施的不僅有“東突”精英頑固分子、還有兇殘的暴徒、思想受毒害的一般民眾。再次，暴恐問題與民族、宗教問題、轉型期各種社會矛盾相互纏繞，敵我矛盾與人民內部矛盾彼此交織。最后，“東突”恐怖主義勢力與國際恐怖主義勢力沆瀣一氣，狼狽為奸。

四是暴恐事件的不易控制?！皷|突”勢力在新疆進行了長達近百年的意識形態滲透和破壞，毒害了相當多的維吾爾族民眾，使其分裂破壞活動有一定的群眾基礎，加上國際敵對勢力的援助與支持，短期內難以控制。而暴恐威脅形成的歷史漸進性與爆發時間、地點的隨機性，也導致局部性預防與應急響應難以奏效。令形勢變得更為復雜的是，隨著人口流動的頻繁和加速，“東突”勢力在內地制造暴恐的幾率也在加大，加之其隱蔽性強、布控精密、爆發迅速、變化隨機、突發性明顯，且那些暴徒不怕死、無所顧忌、不計后果，對其預警、預防與應急管理的難度也在不斷加大。

四、本土恐怖主義需要綜合治理

可以預見，隨著國內外形勢的發展變化，今后一段時期中國尤其是新疆地區的暴恐活動可能會進入高發期與活躍期，如果暴恐分子能在國際社會獲得更先進的槍支彈藥、重型武器乃至生化武器等制造暴恐事件，其破壞力與危害性將更大，中國面臨的反恐形勢也將更加嚴峻。從“東突”暴恐事件頻發的驅動因素分析，境內外“東突”分裂勢力是中國境內尤其是新疆地區暴恐事件的主要制造者，他們打著民族宗教幌子，利用維吾爾族民眾樸素的民族宗教情感以及社會轉型時期的各種社會矛盾，與國際敵對勢力沆瀣一氣，煽惑、鼓動新疆維吾爾族民眾尤其是青少年群體參與分裂破壞活動、制造暴恐事件，并對中國國家安全、新疆的民族團結與社會穩定造成嚴重威脅。所以，新時期本土恐怖主義不僅需要治標，即對境內外“東突”勢力進行嚴厲打擊，而且需要治本，即有效解決各種社會矛盾，加強國際合作，創造良好的反恐社會環境，動員各種力量，形成全民反恐格局，進行系統綜合治理，才能取得良好的反恐效果。

（一）加強反恐能力建設，形成全民反恐格局

第一，建立健全反恐組織領導體系。國家安全委員會要建立專門的反恐機構，各級政府要設立專門的反恐部門，設立反恐信息、咨詢、決策、協調和監督機構，打破中央與地方脫節、部門分立、信息孤立、條塊分割現象，改變各個職能部門“鐵路警察各管一段”的弊端，將反恐納入地方政績考核指標，形成中央與地方、新疆地方與兵團、疆內與疆外網絡化、專業化的聯合反恐格局。

第二，建立專業化反恐部隊。當前要全力整合現有條塊化、分散化的反恐力量，公安、武警、安全部門通力合作。每次恐怖行動的成功都是一次情報工作的失敗，針對“東突”勢力信息不對稱、“游擊式”的突襲，加大互聯互通的情報搜集系統與反恐隱形力量建設，建立裝備先進、機動敏捷、能適應各種復雜地形與氣候條件、綜合作戰能力強的專業化反恐部隊。

第三，對外要做好各項外交工作，加強國際反恐合作。中國尤其是新疆地區的暴恐事件背后都有深刻的國際背景，僅僅依靠國內的一些強力部門是不夠的，還需要情報、外交等部門予以密切配合。一是要以上海合作組織為依托，深化區域性的反恐合作機制，共同打擊包括“東突”勢力在內的國際恐怖主義。二是要分化瓦解境外“東突”組織，壓縮“東突”勢力國際生存與發展空間。三是加強全球性的反恐合作，借鑒美國反恐經驗，利用高科技在全球范圍內對恐怖頭目與恐怖勢力進行跟蹤、抓捕，取締與摧毀國外“東突”組織老巢，切斷“內亂”的國外源頭。

第四，進行全民動員，建立社會反恐防控體系。反恐要最大限度地團結和依靠廣大各族人民群眾，要和人民群眾建立血肉相連的緊密關系，只有得到各族人民的有力支持，工作才能“打有重點，防有目標”。一是充分發動各族群眾，孤立、分化與打擊“東突”恐怖勢力，嚴懲幕后指使者、操縱者，將敵人與人民剝離，嚴防“東突”勢力將人民裹挾至其分裂歧途，組建由各民族組成的民兵隊伍負責地方反恐維穩與治安工作。二是依托政府與高校聯辦的培訓機構，加強對政府相關部門領導與公務員的反恐宣傳教育與應急培訓，提升決策層反恐的認知與管理水平。三是通過電視、互聯網、報紙等媒介，加強對反滲透、反分裂與國家安全法等知識的宣傳，向公眾開展防范恐怖活動的安全教育和應急自救知識教育，強化普通民眾的風險防范意識以及預警、預防和舉報意識，將反恐維穩教育納入學校與公眾的國防教育、安全教育之中，對公民進行反恐應急技能的培訓，建立全民參與的社會反恐防控體系。

第五，加強多維協調與聯動的反恐預警預防與應急管理機制建設。新時期只有充分發揮國際社會、國家、社會與公民等多行為體的不同作用，協同共治，加強綜合反恐體系建設，才能取得良好的反恐成效。一是國際與國內、中央與地方、新疆兵團與新疆地方、政府與社會、區內與區外要建立跨國家、跨區域、跨部門、跨層次的多維互動的反恐維穩協調機制。二是各地公安、武警、安全部門與民兵等緊密配合，建立條塊結合的反恐維穩快速聯動機制。三是公安、民宗、宣傳、統戰、工商、文化、新聞出版、海關等部門要大力整治與打擊“東突”勢力的思想滲透破壞，建立多層次、多渠道、多類型的反恐預警、預防與應急管理機制。

第六，加強反恐法制法規建設。一是要補充制訂與完善反恐怖立法、懲治恐怖主義犯罪的刑法。二是要加強新疆地方反分裂、反恐怖立法建設，完善爆炸物品監控與管理的法律法規建設。三是要建立緊急狀態協調機制和運行程序的法律保障制度。

（二）大力解決各種社會矛盾，營造良好的反恐社會環境

從全球范圍來看，歷史積怨深、發展不均衡而導致貧富懸殊大、失業群體多、分配不公平、社會不公正、缺乏民主自由、得不到媒體公正對待、缺少利益表達話語權、訴求無望、弱勢群體被邊緣化、敵對勢力蠱惑等是暴恐產生的溫床。因此新時期需要采取各種措施，營造良好的反恐社會環境。

在政治方面，給予各民族平等的參政議政權與暢通利益訴求的渠道，消解一些人“身在家鄉為異客”、“當家難做主”等失衡心理。嚴防一些政府官員公權私用、亂用與濫用，嚴懲腐敗，警覺一些地方干部出于“維位”目的而“維穩”，如為了虛假政績遮掩問題，為了應付檢查而弄虛作假，為了私利或個人升遷而欺上瞞下。也要防止部分干部因行政不作為而推卸責任，把個別或局部問題貼上“區域化”、“民族化”、“宗教化”標簽，甚至把安全問題“踢給”中央，把謀利的事留給自己。要大量提拔政治立場堅定、綜合素質高的少數民族干部，同時要嚴懲那些挑撥民族團結與融合的“精英”群體。

在經濟方面，要通過切實的“惠民工程”提高少數民族民眾的收入，解決區域性、民族性的貧困問題與就業問題，改善民生。特別是在自然資源開發過程中，要照顧當地民眾的利益，使他們能共享發展成果。推行綠色GDP考核，開發和利用新疆自然資源的企業要增繳“環保稅”，反哺新疆的生態環境保護。

在社會方面，要借鑒習近平總書記在“平安浙江”建設中的經驗，建立干部“下訪、回訪、約訪、接訪”制度，使得下情得以上達。通過增加醫院、增強衛生防疫、重視弱勢群體救助等社會保障機制，使得社會正義得以伸張，社會公平得以體現，社會矛盾得以化解，社會沖突得以緩解。要逐漸打破一些地方尤其是南疆地區少數民族高度聚居格局，建構民漢雜居社區，實行重獎、鼓勵民漢族際之間的通婚。在宗教管理方面要堵、疏結合，在關閉地下經文班、點的同時，要“另開爐灶”（如可在報刊、電視、網絡上講授基本的經文知識和宗教禮儀知識，在初高中開設宗教知識選修課）以滿足正常的宗教需求。此外要組織多方力量，重譯《古蘭經》，凸顯其善意、善行與善德。

在文化教育方面，要大力發展免費教育與職業技術教育，有效提高各族民眾的科學文化素質，有效減少民族地區的“三盲”（文盲、法盲與教盲）群體。尊重少數民族文化傳統和風俗習慣，傳承保護少數民族優秀文化遺產。強化雙語教育，促進民漢族際之間的文化交流、理解、包容、欣賞，建構民漢通融的文化儀式。此外，國家要強化公民教育、法治教育與國家認同教育。

國家只有從總體上妥善解決新疆地區各種社會矛盾，切實尊重少數民族的宗教信仰、語言文化與生計方式，體現公平、公正與民主自由，創設良好的社會環境，使新疆各族人民重建歸屬感、確立公正感、保障安全感，使他們的物質利益與精神需求獲得心理上的平衡感與皈依感，能夠從國家共同體中獲得其生存價值的自我確認，才能爭取民心，凝聚民心，從而贏得他們的支持和信任，使他們自愿加入反恐行列，幫助政府做好情報收集工作，才能有利于形成全民自覺檢舉與揭發隱藏于民眾內部的犯罪分子。

（三）加強文化戍邊工程建設，抵御暴恐思想毒害

“東突”勢力對新疆宗教、教育與文化等領域的滲透破壞尤其是暴恐思想毒害對當代中國意識形態安全造成極大威脅，是暴恐頻發的重要思想根源，必須引起高度警惕。在新時期，只有大力加強文化戍邊工程建設，國內外聯合共治，多部門協調聯動，共鑄反分裂、反滲透統一戰線，從思想意識源頭上切斷暴恐思想的毒害，才能逐漸減少暴恐事件的發生。

第一，與國際社會聯合共治，協力抵御“東突”勢力滲透破壞。中國政府應通過外交途徑與新疆周邊鄰國乃至境外“東突”勢力所駐國家通力合作，在國際社會加大揭批“東突”勢力罪惡分裂行徑的宣傳力度，讓國際社會認清“東突”分裂勢力的本質和危害，共同遏制境外“東突”勢力勾結國際反華勢力利用跨國宗教文化交往對新疆進行意識形態的滲透破壞，此外還要嚴防國際“雙泛主義”勢力對新疆的滲透破壞，把國際輿論宣傳引導到有利于中國反恐斗爭的軌道上來。

第二，國內多部門協同聯動，共鑄反分裂、反滲透統一戰線。統戰、宣傳部門要加大宣傳力度，大力揭批“東突”勢力分裂活動的罪惡行徑，正確引導日益高漲的民族主義意識;法制部門要開展普法宣傳教育，提高社會各界的法制觀念;工商管理、公安與安全部門要加強對網絡通訊等新媒體傳播的審查把關、整頓管理以及監測防控，嚴厲懲治暴恐信息與視頻的傳播者，對那些屢教不改、蓄意傳播暴恐信息者要追究刑事責任，深挖幕后人與打擊教唆犯。

[收稿日期：2014-08-20]

[修回日期：2014-09-25]

[責任編輯：陳鴻斌]