資源、權利與責任原則:關于職業教育治理的一個分析提綱

張宇

資源、權利與責任原則:關于職業教育治理的一個分析提綱

張宇

職業教育的治理必須面對教育資源配置分散化的問題。占有或支配資源這一標準限定了治理主體的資格，主體各自主張的權利則是治理的主要內容。職業教育治理的目標是達到“善治”，為此，應當首先設法讓治理主體需要擔負的責任落到實處。

職業教育治理;資源;權利;責任原則;分析提綱

自從中央提出要“推進國家治理體系和治理能力現代化”［1］，政策的新話語在職業教育領域也引發了回響。與人們熟知的那種基于行政行為的“管理”相比，“治理”(governance)的概念顯然更加復雜且更多意見分歧①，以至于究竟“因何治理”、“誰來治理”、“治理什么”，以及“如何治理”這些根本性的問題一直都沒有公認的答案。盡管這似乎并不妨礙職教界規劃相應的制度變革，因為畢竟還有各家理論可以借鑒，有政府的、企業的經驗可供啟發，然而在筆者看來，要把當前的公共治理或者公司治理的某些思想直接搬用到職業教育，恐怕總有“削足適履”之嫌。一個足夠貼切的分析問題的框架，或許只能通過具體的研究，而不是簡單的模擬和移植方能得到。

一、為什么一定要治理

如果治理對職業教育來說確實是必要的話，那它就必須有助于解決職業教育自身面臨的難題。作為培養高素質勞動者和技術技能人才而區別于普通教育的特定類型，職業教育的完整過程必然包含著有針對性的實習實訓，這在道理上仿佛不證自明，可是在實踐中，要到哪里去尋找適當的實習場所，卻又經常困擾其間。

單從方便實地習練的角度，容易想到的辦法大約是將教育與生產部門“捆綁”起來——或者在校內附設功能齊全的“實業場所”，或者索性將職業教育交由政府管轄的行業和工廠來辦——這樣的例子在中外教育史上(特別是在很多的后發國家)屢見不鮮。倘若外部環境相對寬松，例如在大規模的工業建設初期，產品緊缺而需求過剩，任何工廠只需產出就能自給有余，那么政府統管下的產教聯合并不失為可行之策。但當國家的現代化不斷推進，各類產品急劇增加而市場漸趨飽和，意圖兼顧教學與生產任務的“校辦廠、廠辦?！钡哪Ｊ奖阍絹碓诫y以為繼。

大致在20世紀的最后十年，我國職業教育即呈現出這般情景:日益嚴峻的形勢促使政府將原先由行業或工廠辦理的職業學校的“教育行政管理職能移交地方”［2］，默許以至推動了教育與生產部門的分離。在一些專家看來，如此種種只應歸咎于決策者“認識上的偏差”，是其未曾給予職教事業充分的支援，然而一旦考慮到現實世界中的資源限制，我們便不難發現某些“非不為也，是不能也”的歷史必然性。

現代職業教育本是與先進生產力相伴而生，理應享有優質的教育資源。這些資源既包括完成理論教學和基礎訓練所需的教室、教材和教師，也一定要包含幫助學生處理現實工作任務所需的物質與人力。但凡哪里有所欠缺，技術技能人才的培養都會大受局限，乃至足以使正規職業教育的發展成為一種“謬誤”。從這個意義上說，理想狀態的職業教育必然是整體性的、“產教融合”的，能否保障前述兩類資源的協同調配將會至關重要。但另一方面，當今社會分工與專業化的要求又決定了課堂與工作現場的教學資源必須分別配置在校、企兩類組織當中才會更有效率:假如它們都被置于教育組織內部，那么為了能和勞動力市場的需求完美對接，學校就應獲得與外部企業同等水平的生產設備，而當這些設備作為教學工具開動起來，其產出又勢必小于由更熟練的企業員工精心操作得到的結果。由此即可進一步推論，職業學校擁有的設備、附設的工廠若非采用企業化的經營方法便很難通過市場競爭實現自我“造血”，反倒極需依靠不斷的財政劃撥，這樣的教育數量愈大，政府愈是不堪重負。②

于是在這里，整體性的職業教育和分散化的資源配置形成了一對基本的矛盾，任一方面的要求都不會因為政策的規定而輕易消解。作為政府而言，若是一味強調集中統籌，乃至要把事關職業教育的各個環節通盤攬入懷中，則終究會遇到“權力失靈”的窘境(至多只能維持有限的規模，且伴隨著經常性的投入不足)，為了尋求突破就不得不進行管理體制的改革。而此時的改革必將是從純粹自上而下的指令轉向牽涉更多因素的治理——按照“全球治理委員會”(Commission on Global Governance)的看法，就是由“或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和……它不是一種正式的制度，而是持續的互動”。［3］

二、誰來治理、治理什么

資源配置的分散化同時也是分析職業教育治理的一個適當的邏輯前提。當一切必需的資源都掌握在同一主體手中的時候，談論治理顯然并無實際的意義，只有當每個主體都無權也無法直接調動對方的資源，需要彼此達成一致的時候，治理才有可能發生。換句話說，正是對資源的占有或支配這一事實本身標識著治理主體的存在，這一充分且必要的條件使得分別掌握部分資源的學校和企業、包括以行政手段或集體行動規則控制資源的政府和行業等社會組織③成為名副其實的主體，能夠名正言順地擔當起治理的權責。忽視了資源這道“門檻”，有關職業教育治理主體的界定就會往往大而無當，所謂“治理”就很容易泛化為“支持”或者“關心”的同義詞，人人就都想當然地成了“游戲的玩家”。

譬如，在時下研討當中，比較常見的一種就是由職業教育存在著眾多而非單一的“利益相關者”(stakeholder)出發，談論辦學體制及管理體制改革的必要性，進而呼吁其間的多方合作、共同協商、加強對話、建立伙伴關系，等等。這樣一篇立論固然是同治理思路想通，不過利益相關者通常對應的卻是一個遠比治理主體更大的外延。依據弗里曼(R．Edward Freeman)最早提出的概念，判定“利益相關”只需滿足“能夠影響或能夠被影響”④的寬泛標準，就經營性的組織來說，它意味著內部與外部幾乎一切重要的人群，而用同樣的眼光來審視職業教育的利益相關者，我們就不僅要把“各級教育主管部門及其管理人員、各級各類職業學校及其行政人員、教師、學生和學生家長”，還要理所當然地將“行業企業、經濟和貿易部門、勞動和人事部門及其相關管理人員、社區、下崗失業群體、大量亟待向城市轉移的農民工”［4］統統包含在內。如此一來，需要研究的就不僅僅是保障職業教育的整體性，而應該是“職業教育發展的若干問題”了，真正由治理而生的特殊矛盾反倒淹沒在面面俱到的建議之中。

如果說在“誰來治理”的問題上，利益相關者的視野失之過寬，那么對于職業教育到底要“治理什么”，單單強調(經濟上的)利益又會顯得眼界太過狹隘。被資源定義的主體間的利益分歧當然是客觀存在的，亦值得為此討價還價一番，可利益的算計又絕非主體追求的全部，至少與之同等重要的還有權威的樹立、標準的制定、觀念的傳播⑤，甚至連某個名詞的使用——例如是該叫作“職業教育”、“技術教育”，還是“職業技術教育”——也會事關“話語權”而必須一爭再爭。⑥在“經營管理相同事務”的過程中，所有參與治理的個人和機構都會自然而然地傾向于擴大自身的影響，并將為此目的而設法讓更多的資源“為我所有”或“為我所用”，相應地，就會提出一系列的權利主張。正是這些難免相互碰撞的權利構成了亟需治理的主要內容，治理是否成功即決定了職業教育能否克服其基本矛盾，最終走向“善治”。

三、如何達到“善治”

“善治”(good governance)，即“良好的治理”意味著什么?目前廣為接受的當屬政治學家的見解，他們把善治看做“使公共利益最大化的社會管理過程”。［5］這一簡短的概括凸顯出了治理所要追求的目標，不過具體說到職業教育，它的社會公益應當體現在何處?怎樣才算是實現了最大化?真要仔細問一下，只怕是既無標準答案，也缺乏現成的指標。與其在此費盡心力，本文倒寧愿先做逆向思考，想一想“不良的治理”(bad governance，或者借用中國傳統的術語，稱之為“亂”)是如何發生的?

從哲學概念來理解，“權利”本身即可能造成一些問題。因為權利絕非一廂情愿的設想，而“只能在主體間被定義”，“假如得不到他人或社會的同意，就沒有任何人能夠擁有權利”。［6］那么，怎樣才能讓治理主體相互同意對方的權利主張?倘若不能強制的話(行政權力“包打天下”預先已被治理所摒棄)，就只能通過主體間的博弈，而要進行博弈，最理想的環境則莫過于市場——鑒于“市場”原本就是買方和賣方相互作用的場域，說市場機制的完善乃是職業教育良好治理的基礎并未言過其實。

可是，要更進一步地把“善治”同市場掛鉤，直至等同于教育資源配置的“市場化”，那就大錯特錯了。英國的例子便足以說明這一點:在該國，職業教育不僅是由個體承擔培訓費用，依靠眾多的機構在開放的培訓市場中相互競爭，就連職業資格證書的頒發使用也都市場化了，“哪種證書最受市場青睞，哪種證書就最有權威性”。一貫堅持的自由主義，使得英國“在職業教育發展方面也非常相信市場的巨大力量”，但后果卻遠非理想，特別是企業在培養未來的員工方面長期處于無關緊要的地位。［7］此等情形難道是職教同仁一心向往的么?

正如行政權力可能失靈一樣，純粹的的市場機制也不是職業教育的濟世良方?！笆袌龌钡淖畲箫L險不在于主體的權利得不到充分表達，而是大家可能爭相選擇逃避責任。就像在現實中，“凡有利可圖之處，如資格認定、考級收費等，則各主體都盡其所能將之攬入懷中，但無利可圖或吃力不討好之處，如長期性的經費投入、無利的常規管理等，則各主體都會盡量推諉或低度參與”［8］……由于權利與責任在總量上始終是等值的，拒不承擔責任也就意味著一切權利終將成為空中樓閣。

質言之，“不良的治理”反映了權利與責任的失衡，難以抑制的機會主義則是由“治”而“亂”的內在根源。很多研究都曾指出，要想由“亂”到“治”，法律的強制和其它諸如稅收政策的配合都是必不可少的，而要想對癥下藥，這些制度的又必須精心設計，妥善安排。歸納起來，其中最關鍵的大概是要遵循兩個原則，這兩個原則又恰恰都和責任有關:第一個是“責任歸屬”原則(也就是常言說的“能力越大、責任越大”)，即以治理主體自身的資源狀況為基礎，誰能占有或支配的教育資源越多、越是不可替代，誰的責任就越要優先落到實處。第二個是“權責對等”原則，即某一治理主體提出的權利主張能夠為其它主體所接受，當且僅當其承當了相應的責任。筆者以為，只要符合上述兩點，職業教育的治理便不致陷入亂局，距離“善治”想必也不會太遠。

四、結論

綜上所述，考慮到資源分散化配置的特征如此明顯，因而職業教育通常比普通教育更需要提倡治理。資源的分散化決定了治理主體的多元化，目前能夠被確認的包括政府、職業學校、企業和行業組織，等等，它們站在自身的立場上，都會對職業教育的發展提出一系列的權利要求。治理圍繞著權利展開，治理的過程即可視作這些權利的協調，是要化沖突為合作。而“善治”所以不會通過主體間的自由博弈輕易實現，原因在于人們經?？释臋嗬^多，而愿意主動承擔的責任太少。有鑒于此，一些約束行為的原則、尤其是體現主體責任的原則乃是不可或缺的。責任原則并非唯一，卻有助于引導參與治理的個人和機構各自干好正確的事。實現“善治”的道路也并不唯一，它與教育資源的配置緊密關聯。我們此刻至少能夠說明，政府(及其它某方面的社會力量)要對職業教育擔負多大的責任，根本地取決于其尚能有效控制多少教育資源，而不是先驗地由職業教育的“公共物品”抑或“準公共物品”的性質來決定。

注釋:

①不同的學者已經從經濟學、管理學、社會學、政治學，還有國際關系學等各個學科視角出發，提出了各種各樣的治理理論，但直到今天，一個統一的關于治理的確切界定尚未出現。

②或許上世紀80年代我國學者曾經發現的大部分國家中學階段的職教規模很難超過總體40%的“閾限”，其原因正在于此。

③除行業協會之外，其它的如職教教師的專業組織若能發展起來，即可因其具有不可或缺的“師資”力量而獲得治理的主體地位。

④弗里曼在1961年提出，企業的利益相關者就是那些能夠影響企業目標實現，或者能夠被企業實現目標過程影響的任何個人和群體。

⑤例如，站在職業學校的立場上，人們必定希望“企業要積極提供兼職教師、實習場所和設備”成為社會共識。

⑥孟景舟在其博士論文中指出，在對職業教育稱謂的使用上，世界各國都有相似的規律，“即當企業界主導職業教育政策時，會選擇‘技術教育’這樣帶有科技主義色彩的詞匯，當教育界主導教育政策時，則會選擇‘職業教育’這樣帶有人文色彩的詞匯”。而我國曾經使用的“職業技術教育”一詞“形象地反映了當時兩股勢力的交鋒”(見孟景舟．職業教育基礎概念的歷史溯源［D］．天津:天津大學，2012:207．)。

［1］中共中央．關于全面深化改革若干重大問題的決定中發［Z］．［2013］12號．

［2］國務院．關于進一步調整國務院部門(單位)所屬學校管理體制和布局機構的決定［Z］．國發［1999］26號．

［3］［法］斯莫茨．治理在國際關系中的正確運用［A］．肖孝毛，譯．治理與善治［C］．俞可平，等．北京:社會科學文獻出版社，2000:270．

［4］董仁忠．“大職教觀”視野中的職業教育制度變革研究［D］．上海:華東師范大學，2008:30．

［5］俞可平．治理和善治——一種新的政治分析框架［J］．南京社會科學，2001(9):42．

［6］趙汀陽．壞世界研究:作為第一哲學的政治哲學［M］．北京:中國人民大學出版社，2009:229－230．

［7］徐國慶．英、德職業教育體系差異的政策分析及啟示［J］．教育科學，2006(3):70—72．

［8］鄔志輝，李濤．治理體系和能力現代化的三重核心命題［N］．中國教育報，2004－04－28(6)．

［責任編輯 曹 穩］

張宇，男，天津大學馬克思主義學院副教授，碩士生導師，管理學博士，主要研究方向為思想政治教育與職業技術教育。

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