黨的領導：依法治國的中國式命題

摘要:在推進依法治國中堅持黨的領導是一個中國式的命題。這是由近代中國政黨引導國家建設的歷史邏輯和中國共產黨先鋒隊的內在屬性決定的。黨的領導和依法治國是一致的，其契合點是黨與人民利益的一致性，其協同促進性體現在:一方面，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導為依法治國提供方向保證和力量支撐;另一方面，黨的領導必須依靠社會主義法治。依法治國有利于黨的領導方式和執政方式更加科學化、民主化、規范化，有利于黨和國家長治久安。堅持黨的領導，必須加強和改善黨的領導，必須使黨的主張貫徹到依法治國全過程和各方面。

文獻標識碼: A

文章編號:1006－723X( 2015) 07－0001－06

基金項目:中國人民大學2014年度拔尖創新人才培育資助計劃成果;北京市教育委員會共建項目( 2014010033)

作者簡介:滕明政，男，中國人民大學馬克思主義學院2013級博士研究生，主要從事馬克思主義中國化和當代國家治理問題研究。

法治是世界政治發展的潮流。黨的十八屆四中全會順應這一潮流，第一次以中央全會的形式研究部署依法治國問題，通過了《中國共產黨中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，明確了全面推進依法治國的總目標、基本原則和主要任務，回答了黨的領導和依法治國的關系等法治建設的重大理論和實踐問題，旗幟鮮明地指出黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證，有針對性地回應了人民群眾呼聲和社會關切。

一、推進依法治國必須堅持黨的領導

科學認識事物就要從事物的歷史生成及其內在屬性進行把握，否則就不能完整準確地認識，很多西方人很難理解為什么中國推進依法治國要堅持中國共產黨的領導?因為很多西方人不理解中國共產黨的本質及其與國家的關系。與西方選舉型政黨不同，中國共產黨是圣賢型政黨。它不是國家制度的產物，而是國家制度的創立者;它不以競爭上臺為旨義，卻以執政為民為宗旨;它不是普通的政治組織，而是民眾的先鋒隊。這種歷史生成和內在屬性決定了在依法治國問題上，中西方差距很大，在西方政黨是依法治國的中立者和執行者，在中國政黨是依法治國的參與者和建設者，依法治國必須堅持中國共產黨的領導。

(一)政黨引導國家建設是近代中國的一條基本經驗

一個國家選擇什么樣的主義、走什么樣的發展道路，是由這個國家面臨的歷史性課題所決定。在近代中國，各種主義和思潮都進行過嘗試，資本主義道路沒有走通，改良主義、自由主義、社會達爾文主義、無政府主義、實用主義、民粹主義、工團主義等也都“你方唱罷我登場”，但都沒能解決中國的前途和命運問題。 ［1］問題的關鍵就在于沒能找到帝制崩解后如何凝聚人心、匯聚力量的道路，解決外敵入侵境況下中國社會的“一盤散沙”。須知欲達到萬眾一心的局面，必有強大統一的領導核心來擔當，即必須要有一個具有高度組織性、代表性和行動力的新團體來完成對一切社會資源的有效整合，唯有馬克思列寧主義、毛澤東思想指導下的中國共產黨，現實地承擔了這一歷史任務。 ［1］( P30)因此，與西方先有國家制度后有政黨不同，中國是先有政黨后有國家制度。換句話說，中國的政黨是為建設新社會、新國家而產生的，其使命是要建構一套新的國家制度體系，即國家制度是政黨發展的產物。 ［2］這樣一條發展道路決定了中國共產黨是中國現代國家建設的領導力量和中心支柱，也就決定了政黨引導國家建設，而不是國家建設培育政黨是近代中國發展的鮮明特點。所以，政黨引導國家建設的歷史邏輯，決定了作為國家制度建設重要內容的法治建設也必須堅持黨的領導。

(二)中國共產黨是“中國之謎”的謎底

近代以來，中國從一個積貧積弱、任人宰割的“東亞病夫”，先是擺脫“三座大山”的壓迫，實現國家獨立，民族解放，而后又是以GDP年均10%的增長率，連續增長30年，經濟總量一躍成為世界第二，成為世界舉足輕重的超級大國。于是很多外國人研究中國奇跡的秘密是什么?在他們看來，這個國家走的道路是違背西方“主流”的，政治上沒有多黨制、經濟上沒有私有化，應是死路一條，而中國卻走得有聲有色，令西方瞠目結舌。與此同時，很多和中國境遇相似的國家發展不起來，或發展得不理想，而中國卻成功了，不是一般的成功，而是創造了“人類歷史的奇跡”。別人走幾百年的路，中國在短時間里走完了。很多外國學者試圖概括中國成功的經驗，但大多沒有說到點子上。什么“國家資本主義”、“專制統治加市場經濟”等等，其實“中國之謎”的謎底很簡單:那就是因為有了中國共產黨。 ［4］中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，它始終代表中國先進生產力的發展要求，代表中國先進文化的前進方向，代表中國最廣大人民的根本利益。也正因為如此，早在哥本哈根國際研討會上，有識之士就明確提出了“把中國共產黨帶回到中國政治研究中”的呼吁，主張把中國共產黨作為中國政治研究的焦點。 ［5］( P2)因此，中國共產黨先鋒隊的內在屬性決定了中國共產黨能夠執好政，能夠領導好依法治國。

二、黨的領導和依法治國是一致的

黨的領導與依法治國不是矛盾的、對立的，而是一致的、協同促進的，這是因為中國共產黨的立黨宗旨就是全心全意為人民服務，黨與人民的利益是一致的。堅持黨的領導為依法治國提供方向保證和力量支撐，貫徹依法治國有助于提升黨的建設科學化、民主化水平?！包h紀嚴于國法”恰恰表明黨的規矩意識、法治思維，黨的領導就表現在黨在守規矩、講法治方面做得更好，是黨的理論自覺和使命擔當的鮮明體現。

(一)黨與人民利益是一致的

馬克思、恩格斯指出:“過去的一切運動都是少數人的或少數人謀利益的運動。無產階級的運動是絕大多數人的、為絕大多數人謀利益的獨立運動”， ［6］( P411)并且在這場運動中的共產黨人“沒有任何同整個無產階級的利益不同的利益?！闭沁@種利益的一致性，從根本上決定了黨的主張和人民的主張也是高度統一的。毛澤東指出:“我們這個隊伍完全是為著解放人民的，是徹底地為人民利益工作的”。 ［7］( P1004)“完全”，就是百分之百，也就是說，我們共產黨人存在的意義就是為人民服務，如果不為人民服務那就沒有存在的必要了;“徹底”，就是貫徹到底，也就是說，不管在什么時候，不管做什么工作，都應該真心為人民謀利益，而不是虛情假意。黨與人民利益統一的重要途徑，就是通過權力機關制定或通過憲法法律，把黨和人民的意志、主張上升為國家的意志、主張，成為全社會一致遵循的行為規范和準則。因此，黨與人民利益的一致性是黨的領導和依法治國的重要契合點，堅持黨的領導和推進依法治國都是為了更好地建設我們的國家，更好地實現廣大人民群眾利益。

(二)黨的領導和依法治國是協同促進的

《決定》明確指出:“黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治?！?［8］一方面，社會主義法治必須堅持黨的領導。其一，黨的領導為依法治國提供方向保證，我們要建設的法治中國是社會主義的法治中國，要走的法治道路、理論、制度本質上是中國特色社會主義道路、理論、制度在法治領域的具體體現。其二，黨的領導為依法治國提供力量支撐，在今天的中國，經濟成分多樣化、社會組織形式多樣化、就業方式多樣化、分配方式多樣化和利益關系多樣化，整個社會出現“原子化”的趨勢，如果沒有一個強有力的領導核心，社會就會有被撕裂的可能。所以，習近平強調:“全面推進依法治國這件大事能不能辦好，最關鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅強有力，具體講就是要堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論?！?［9］另一方面，黨的領導必須依靠社會主義法治。其一，依法治國事關黨和國家長治久安。在中國，先有政黨后有國家制度，即先有中國共產黨后有新中國的憲法，進一步講中國共產黨領導的合法性不是憲法法律賦予的，而是由革命成功賦予的，再加上中國長期封建社會的浸染，如果沒有很好的自制與它制，就容易凌駕憲法法律之上。 ［10］( P174)文革十年動亂的深刻教訓也在此。所以鄧小平強調:“為了保障人民民主，必須加強法制建設，必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！?［11］( P146)在鄧小平看來，必須把黨的領導納入社會主義法律的框架內，此后的“八二黨章”和“八二憲法”對這一點做了明確規定，指出“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”。其二，依法治國使黨的領導方式和執政方式更加科學化、民主化、規范化。漢代王符講:“法令行則國治，法令馳則國亂”，亞里士多德也曾說過:“法律是最優良的統治者”。法律以其普遍使用性、穩定性、長期性等規范了政治生活各個主體的行為，成為人們的最大公約數。順應人類政治文明發展的潮流，黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執行憲法和法律，黨自身在憲法和法律范圍內活動，使黨獲得了人民信賴和支持，有助于走出“塔西佗陷阱”，更好地帶領人民全面建成小康社會，實現中華民族偉大復興的中國夢。所以，習近平指出:“全面推進依法治國，有利于加強和改善黨的領導，有利于鞏固黨的執政地位、完成黨的執政使命?！?［12］

(三)“黨紀嚴于國法”并不意味黨的領導與依法治國是沖突的

“黨紀嚴于國法”僅僅是針對作為先鋒隊的中國共產黨員而言的，黨紀對于全體國民并不具有普遍適用性。之所以提出“黨紀嚴于國法”就在于中國共產黨是先鋒隊，而不是一般的政治組織。先進性是馬克思主義政黨最鮮明的特點，是寫在這個政黨旗幟上，是這個政黨安身立命之本。共產黨創立時，人員物資等極度匱乏，共產黨只能通過“三大紀律”“八項注意”等對自己隊伍嚴格要求，保持自身先進性，以吸引廣大民眾加入到中國共產黨，跟隨中國共產黨干革命。因此，嚴明的紀律是共產黨發展壯大的根本，是共產黨優于國民黨等其它政黨的真正優勢，是共產黨的核心軟實力。這種傳統被繼承下來，形成了共產黨人的治國理政的內在邏輯——要想吸引民眾必須自身具有先進性，要想自身具有先進性必須嚴明自身紀律。所以，共產黨總是提出比一般人更嚴的要求，于是就形成了共產黨的黨紀嚴于一般的國法。正因為如此，董必武指出:黨員犯法要加重治罪， ［13］( P58～59)不管官有多大、功勞有多大都要嚴格地執行法律，一視同仁、一律平等，黨員要帶頭守法，黨員犯法罪加一等。憲法法律是在黨的領導下制定的，但并不意味著黨有超越憲法法律的特權，相反，先鋒隊的屬性要求共產黨不僅要遵守國法，而且要比一般人更守法。

三、堅持黨的領導必須加強和改善黨的領導

治國先治黨。這就要求黨要領導好依法治國，首先要依規管好黨治好黨，使黨在遵守黨規黨紀和憲法法律方面做好表率，使人們樹立知規矩、懂規矩、守規矩的意識;要順應民心集中精力解決好黨內腐敗問題，扎扎實實辦好令人民滿意的這件事，贏得人民對黨員干部領導人民推進依法治國的信任和信心;要系統而全面地規劃黨的建設，著力建設學習型服務型創新型馬克思主義執政黨，全面提升黨建科學化、制度化、規范化、程序化水平。

(一)依規管黨治黨是依法治國的重要前提和政治保障

辦好中國的事情關鍵在黨，是中國政治運行一條重要律令。體現在法治國家建設上就是，只有把黨管好治理好，國家才能治理好建設好。其一，黨章是管黨治黨的總章程，依規管黨治黨首先要維護黨章的嚴肅性。每一名黨員都要無條件地履行黨章規定的義務，遵守黨的紀律。各級黨組織要切實把黨章作為指導黨的工作、黨內活動、黨的建設的根本依據。切不可把黨章僅僅放在架上，掛在墻上，念在口上，就是不落實到行動中，甚至連黨章規定都記不清，弄不明。其二，黨員是黨規黨紀和憲法法律的共同適用者，依規管黨治黨要把黨規黨紀與憲法法律銜接好。制定黨規黨紀要與憲法法律相承接，不能違背法的精神。但由于黨是肩負神圣使命的政治組織、是先鋒隊，所以黨規黨紀也要對社會主義法治建設具有引領作用，黨應成為社會主義法治的“試驗場”，一些具有前瞻性的，暫時不具備在全社會實施規范、要求可以現在黨內實行，調整完善以備時機成熟時在國家層面施行。此外，還要注意及時將中共自身實踐的有益成果通過法定程序轉化為國家法律法規，保證黨的路線、方針、政策得到貫徹。其三，政黨代表國家形象，依規管黨治黨要使黨成為遵紀守規，模范踐行憲法法律要求的模范。榜樣的力量是無窮的，黨若能依規管好黨治好黨，那么必然會贏得人民信任，獲得依法治國的巨大推動力。但如果黨員干部在遵守黨規黨紀出了大問題，那么依法治國也是很難推進下去的。在這一點上，鄧小平曾告誡我們:“領導干部不做出好樣子，就帶不出部隊的好風氣，就出不了戰斗力?！保?1］( P124)

(二)嚴明黨紀、嚴懲腐敗是人民群眾對依法執政的期望

中國共產黨是一個有著8650多萬黨員的超大規模的政黨，沒有嚴明的紀律章程很難保證全黨意志統一，步調一致，很難在全球高風險社會領導人民建設中國特色社會主義事業，所以治黨務必從嚴。其一，嚴明黨紀、嚴懲腐敗是贏得人心的重要舉措。早在中央領導集體交接班時，鄧小平曾囑托第三代中央領導集體，要扎扎實實做幾件人民滿意的事情，以取信于民。他特別強調當務之急要抓好黨的建設，指出:“要聚精會神地抓黨的建設，這個黨該抓了，不抓不行了?！?［14］( P314)在鄧小平看來，“我們一手抓改革開放，一手抓懲治腐敗，這兩件事結合起來，對照起來，就可以使我們的政策更加明朗，更能獲得人心?！?［14］( P314)習近平當選中央總書記的第一份政治宣言就是“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”，治國理政采取的重大舉措就是高強度反腐倡廉。其二，黨風廉政建設和反腐敗是一場輸不起的斗爭。 ［15］殷鑒不遠。國民黨因腐敗喪失民心，最后失掉政權;蘇共反腐不力，成為“唯一一個在自己的葬禮上致富的政黨”。習近平鄭重指出:“黨面臨的最大風險和挑戰是來自黨內的腐敗和不正之風?！彼嬲]全黨:“我們黨的執政基礎很牢固，但如果作風問題解決不好，也就可能出現‘霸王別姬’這樣的時刻?！?［16］( P101)其三，扎好籠子、嚴格執紀，形成“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的良好氛圍。制度要于法周延、于事簡便，制度要成為硬約束。制度的生命力在于執行，黨規黨紀面前所有黨員一律平等，不留口子，不搞例外，要在黨內首先做到“有好黨規黨紀可依”“有黨規黨紀必依”“執行黨規黨紀必嚴”“違反黨規黨紀必究”，一定要堅持不懈、久久為功，讓人民看到實實在在的變化，回應人民對嚴明黨紀、嚴懲腐敗的期望，贏得人民對依法執政、對依法治國的信賴和支持。

(三)“三型”馬克思主義執政黨的黨建目標是法治思維的重要體現

黨的十八大科學而系統地總結了改革開放以來的黨建實踐和黨建經驗，對新時期黨建工作做出重要戰略部署，強調圍繞“一個總要求”，通過“四大考驗”，化解“四大風險”，戰勝“兩大歷史性課題”，抓住“一條主線”，推進“五位一體”建設，提升“四種能力”，最終實現建設學習型服務型創新型馬克思主義執政黨，確保黨始終成為中國特色社會主義事業領導核心。其一，“型”表征著中國共產黨對制度化定型的探索。 ［17］“型”者，《說文》中解釋為“鑄器之法也”，內含有“模型”“樣板”之意?！皩W習型服務型創新型”不僅表征著中國共產黨要將學習、服務、創新這些先進內容作為自己的追求，即要使這些內容成為中共自身的重要品質;而且表明中國共產黨對這些內容的追求是一種制度化的追求，即黨建依靠制度、建設制度，把中共建設成為一個制度化的新型政黨。其二，制度化建黨是鄧小平以來中共黨建的重要追求。在南方談話中，鄧小平指出:“恐怕再有30年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個制度下的方針、政策，也將更加定型化?！?［14］( P372)這一追求為此后的中央領導集體所承繼，十八大以來，以習近平為總書記的黨中央更加重視制度建設，強調要“構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”。其三，全面依法治國必須抓住領導干部這個“關鍵少數”。在我國，各級領導干部絕大多數都是由黨員擔任，黨員干部是依法治國的重要組織者、推動者和實踐者，他們對依法治國的理解領會、貫徹執行在很大程度上決定了整個中國依法治國的成效，所以加強依法治國，首先要加強黨的建設，把黨建設成學習型服務型創新型馬克思主義執政黨，建設成推動依法治國的中堅力量。

四、把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面

憲法規定“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下……把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”。習近平指出:“堅持黨的領導，不是一句空的口號，必須具體體現在黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法上”， ［12］( P3～8)使黨的主張貫徹到依法治國全過程和各方面。真正實現依法治國基本方略與依法執政基本方式相統一，黨總攬全局、協調各方與人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作相統一，黨領導人民制定和實施憲法法律與黨堅持在憲法法律范圍內活動相統一。

(一)黨要領導立法

這就要求黨善于使自己的主張通過法定程序成為國家意志。它包含了兩層含義:其一，領導立法的目的是使黨的主張成為國家意志。黨在立法中要恪守以民為本、立法為民理念，傾聽民聲、反映民意、集中民智、解決民怨，忠實地代表最廣大人民的根本利益，使黨的主張與人民的意愿相結合，把黨的路線方針政策上升為制度、法律，成為黨更好執政為民的承諾和依據，成為人們普遍監督和遵循的準則。其二，領導立法的程序要體現黨的領導?！稕Q定》指出:“凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定。黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規定的程序進行憲法修改。法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告?！?［8］

(二)黨要保證執法

這就要求黨的各級組織要為國家機關依法行使職權提供必要的保證，推動其完成執法活動，切實維護公民的合法權益。主要有四點:其一，執法機關中的黨組織要充分發揮好政治領導功能，確保執法為民;其二，執法機關中的黨組織要積極發揮好監督作用，確保執法機關不懈怠、不懶政，有作為、有操守;其三，執法機關中的黨組織要堅決抵制執法中的不正之風，確保執法機關公正執法。其四，執法機關中的黨組織要促進執法，不能干涉執法、阻攔執法?！稕Q定》強調:“各級人大、政府、政協、審判機關、檢察機關的黨組織要領導和監督本單位模范遵守憲法法律，堅決查處執法犯法、違法用權等行為?！?［8］

(三)黨要支持司法

這就要求黨的各級組織要支持人民法院、人民檢察院依法獨立公正地行使審判權、檢察權，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。依法獨立司法是依法治國的基本要求，也正是基于此，司法才成為維護公平正義的最后一道防線。它有兩點要求:其一，任何黨政機關和領導干部都不得讓司法機關做違反法定職責、有礙司法公正的事情。其二，任何司法機關都不得執行黨政機關和領導干部違法干預司法活動的要求?！稕Q定》強調:“各級黨政機關和領導干部要支持法院、檢察院依法獨立公正行使職權。建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。對干預司法機關辦案的，給予黨紀政紀處分;造成冤假錯案或者其他嚴重后果的，依法追究刑事責任?！?［8］

(四)黨要帶頭守法

這就要求各級黨組織都要在憲法和法律范圍內活動，全體黨員都要模范遵守憲法和法律。憲法法律的生命在于執行，憲法法律的權威也在于執行。憲法法律是黨領導人民制定的，立法者若不守法則法無權威。共產黨員是先鋒隊員而不是普通的法務工作者，必須以身作則，帶動全民守法。否則，黨怎么能夠要求全社會遵守憲法和法律，又有什么威信領導人民建設社會主義法治國家、法治政府、法治社會。維護憲法法律權威就是維護黨和人民共同意志的權威，捍衛憲法法律尊嚴就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現?！稕Q定》強調:“各級領導干部要對法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法?！?［8］《韓非子·有度》有云:“國無常強，無常弱。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”，習近平也曾明確指出:“把黨的領導貫徹到依法治國的全過程，各級黨組織必須堅持在憲法和法律范圍內活動?！保?6］( P123)

總之，獨特的文化傳統、獨特的歷史命運、獨特的國情，注定了中國必然走適合自己特點的發展道路，決定了中國的法治道路必須堅持黨的領導。在推進依法治國中堅持黨的領導合情合理，并不輸理。我們要有高度的道路自信、理論自信和制度自信，要以我國改革開放和現代化建設的實際問題、以我們正在做的事情為中心，著眼于馬克思主義理論的運用，著眼于對實際問題的思考，著眼于新的實踐和新的發展，更好地把黨的領導和依法治國統一起來，調適發展。決不能因為中國的法治道路不同于西方，就妄自菲薄，懷疑、貶低甚至否定我們自己的法治發展道路，非要倒向西方，那是真正的不自信，是無助于解決中國問題的。早在80多年前，毛澤東就曾明確提出:“中國革命斗爭的勝利要靠中國同志了解中國情況?！?［18］( P 115)同樣，今天中國法治道路的成功也要靠我們了解中國情況，走適合中國的法治發展道路。