打通“政令受阻”的“中梗阻”

■ 文 森

打通“政令受阻”的“中梗阻”

■ 文 森

【編者按】在全面深化改革的大背景下，“政令不出中南?！钡默F象不再像以前那樣突出，如今已經很少有改革部署會卡在“最先一公里”。然而，由于改革“中梗阻”現象依然普遍，有些政令容易在落實過程中打折或被卡在“最后一公里”。典型例子是，中央制定的一些好政策在《新聞聯播》里看得到，百姓卻遲遲享受不到。在今年上半年的一次國務院常務會議上，李克強總理對這種“中梗阻”現象進行了嚴厲批評。李克強表示，一些部委和地方文件運轉程序繁冗、拖沓，亟須進一步簡化流程，加快簡政放權進程?！安块L們參加的國務院常務會已經討論通過的一些政策，現在卻還卡在那兒，讓幾個處長來把關，這不在程序上完全顛倒了嗎？”

總理怒斥“處長把關”卡住中央好政策，足見這一問題已經到了不得不正視的地步。為此，李克強總理重申，對國務院已出臺政策措施落實情況開展全面督察。重點針對落實進展緩慢的，查找原因、提出對策，打通抓落實的“最先一公里”和“最后一公里”，力破“中梗阻”，消除影響政策落地的體制機制障礙。他要求，目前已建立了權力清單制度，不允許為官亂為，要明確和強化責任，克服“只要不出事、寧愿不做事”的為官不為和“不求過得硬、只求過得去”的敷衍了事。

在今年上半年舉行的一次國務院常務會議上，李克強總理對一些部委和地方行政部門存在的文件運轉程序繁冗、拖沓，嚴重影響中央政策“落地”的“中梗阻”現象進行了嚴肅批評。李總理要求，行政部門亟須進一步簡化流程，加快簡政放權進程，徹底解決中央政策和改革部署在落實過程中打折或被卡的問題。民間也把“政令不出中南?！焙汀疤庨L把關”影響行政成本和行政效能的這種怪現象吐槽為“中國嚴格意義上是‘處長治國’”。

李總理對這一現象的嚴厲抨擊，再次顯示出在我國全面深化改革進程中，行政體制改革已經進入了攻堅期。

“處長專權”已成頑疾

言稱“處長治國”論當然有些夸大其詞，但在中央和部門已經討論通過的政策落實和執行過程中，許多處在政策執行第一線的處級干部們，雖然位于權力的神經末梢，在落實政策時卻有著很大的自由裁量空間。

由于長期形成的行政慣性、存在繁冗的文件“會簽”程序，一些處長們已習慣于“唯程序”、“唯印章”、“唯領導臉色”辦事，極盡讓文件“轉圈”、行工作拖延拖沓之能事，似乎在自己經辦的環節不讓文件有所擱置就體現不了自己的權力存在和價值尊嚴，全不顧行政效能和政策效率，全不顧政府的信譽和群眾的滿意度。甚至一些人還借此以權謀私、肆意尋租。老百姓對此早有怨言。這次總理拍案震怒，是直擊我國行政體制中長期形成的一大軟肋，其擊得痛，也激得好。

“處級干部專權擅權”現象并非今天才有的事情。在《朱镕基講話實錄》一書中，時任國務院總理的朱镕基在1998年3月24日舉行的國務院全體成員會議上講話時就尖銳地批評道：“有些部門，處長在那里做主，地方的省長、市長來看他，他對人家連眼皮都不抬一下”。朱镕基直接點名批評的是當時的國家計委，他取其名曰“處長專政”。

盡管這已經過去了許多年，但“處長專政”現象至今仍未全面解決，也可以說這是我國行政體制改革中的一大頑疾。民間將這一問題稱為“處長經濟”、“處長行政”乃至于“處長腐敗”。這兩年，在國家反腐敗斗爭中揭露出的一系列腐敗案件，許多案件當事人以權力作崇、因權力腐敗也都是從處長崗位上開始的。這些腐敗案例恰恰佐證：如果位居權力核心部門的處長們在執行政策時肆意濫用權力和以權謀私，其危害的不僅是個人的政治前程，更重要的是損害了國家權力機關的公信力，嚴重阻礙了改革發展進程。

在我國行政序列中，處級干部位居部長、局長之后，列在科長之前，不算“大官”，屬于中低行政層級，但其在崗位職能上卻發揮著重要的承上啟下作用，是行政運行環節中的主要“事務官”。一般來說，處級崗位要具體擔負許多所在部門的政策調研、起草、匯總以及為上級部門出謀劃策；政策和上級指示的具體傳達、運行和落實；協調各部門工作的運行；監督政策和各項具體工作的落實。我們考察一項具體工作的工作作風、工作態度、工作績效，主要的聚焦點就是在“處長”環節。工作做得好不好，政策執行的是不是有效，行政效能高不高、作風到底過硬不過硬，主要就是“看處長”。因此，處長崗位一定意義上就是主要工作的樞紐環節，是部門工作的“頂梁柱”，也是干部自身成長的重要階梯。

長期以來，我國行政體制改革一直在探索之中，由于信息不對稱和政策環境的復雜多變，處級崗位都享有或大或小的部分權力，如果這樣的權力運行不規范乃至于失偏，就會產生一系列問題。

“中梗阻”現象亟待解決

在行政體系中，任何一項政策，客觀上都要由處于行政序列中低層的處長乃至科長來執行。正因為處長崗位如此重要，在這個崗位出現的問題也就比較多。實際上，無論是國外還是古代，處級官吏主導政策實施的情況也時有發生。在中國古代，就有“胥吏擅權”的說法。

一段時間以來，國家大政方針政策在執行落實過程中，卡在中低行政層級的“處長現象”就引發了社會廣泛關注。所謂“處長治國”論，不僅是指部委決定了的政策在執行中常常要看處長們的臉色，甚至一些政策的起草、制定和出臺，都有一個“處長視角”，這種視角往往導致政策制定帶有一定的偏向性。

之所以出現這種現象，其根本原因在于對處長崗位行使公共權力的行為缺乏制約。就權力運行機制來說，在政府機關內，經常存在著行政權力的組織結構與權力的運行機制相矛盾的現象。從組織結構看，是上級領導下級，但從權力運行機制來說，往往是下級領導上級，例如秘書支配首長、處長制約局長等等。

由于目前我國行政體系各層級權責尚沒有做到更加清晰、明確、合理，這些處級崗位的“現管們”手中的權力過大。而上級領導過于宏觀的指示，政策的模糊性和解釋的可篩選性，行政審批的非標準化或標準要求不高，以及行政審批和答復的無時間限制，等等，都給處長們留下了很大的自由裁量空間，如果對這種自由裁量權制約不力、運行不規，很容易造成政策在輸出端的梗阻或變形，使好的政策不能帶來好的結果。倘若一些處級崗位行政者出于政策執行人的觀念考慮或因個人品德素質問題，不去秉承依法執政和執政為民理念，“欺上瞞下”、“專權自用”，就很容易出現行政程序顛倒、行政效率低下、“現官不如現管”、“官大不如管大”的現象，甚或導致“小官巨腐”問題。

從現實生活中已經暴露的許多問題看，“處長現象”已經成為全面深化行政體制改革的重要阻礙，成為眼下改革要啃的“硬骨頭”、亟待疏通的改革“中梗阻”，也成為國家治理體系和治理能力現代化中值得深入研究的問題。

“處長治國”論揭示的改革“中梗阻”問題的確產生了許多危害。首先對行政運行來說，由于處長們的肯定和否定意見直接導致行政決策的速度放慢，時間成本和經濟成本顯著增加，使得決策中的“梗阻”現象不斷發生，也產生一定范圍內的制度陷入混亂狀態，造成行政無章可循、政府職能部門無序運轉、行政成本增加、行政效能低下，讓政策始終不能落地，讓中央的改革大業不能順利完成。

其次是對政府公信力大打折扣，對政府執行力產生嚴重挑戰。如果處長審批、處長牽線、處長操辦中夾雜了人情的因素，感情的因素，就完全破壞了正常的行政程序，使許多公共事務的處理公平性和公正性不能得到保證，最終使公共權力的公共價值喪失，行政過程中公平公正的原則被破壞。

再次，這也影響了行政官員個人的成長，處級官員一般都是作為未來的管理資源被儲備和鍛煉的，一旦出現個人問題會造成資源的斷層。這也使得行政領導者個體在成長過程中進取心衰減和行政執行力蛻化，甚或一些處長們把手中的權力看作支配人民甚至對人民作威作福的工具，在執行政策中濫用權力，這就讓人們對我國干部選拔任用制度中因選人不當，用人失察而對組織部門喪失信心。

因此，有媒體認為，能不能很好解決“處長治國”這個改革“中梗阻”問題，是當前推進全面深化改革，實現治理體系和治理能力現代化的重要試金石之一。

沖破文牘注意藩籬

解決文件運行和政策落地的卡脖子問題，打通“處長專權”的“中梗阻”，破解“處長治國”的困境，其實質還是深化我國行政體制改革問題。要按照李克強總理所要求的，進一步加快政府職能轉變，大力度推進簡政放權，堅決沖破各種形式的文牘主義藩籬，切實營造起一個行政權力運行規范有序、風清氣正的良好行政生態。

一是要大力推進行政審批流程再造，進一步規范權力運行程序。健全完善《行政程序法》、《政務信息公開法》等政務法規，對各級機關和部門的權力(包括權力大小、行使權力的程序和具體方式)做出明確規定，并要求將有關政務處理的過程、結果公開。在各部門各部委機關建立嚴格的權力清單、責任清單制度，建立完全透明公開的行政辦公大廳，將處長們的權力清單曬在陽光下，對處長手中的權力進行清理和規范，為處長們行使職權劃定清晰邊界，以此堅決壓縮影響決策效率的繁瑣程序，提高決策的科學性和落實速度，并通過科學的制度設計和制度安排，解決杜絕資源配置的權力扭曲為處長們個人利益最大化和某些相關利益小團體的利益最大化的可能。

二是進一步正風肅紀。李克強總理對文牘主義作風進行了嚴厲批評，這也是對官場官僚積習和形式主義敲響了警鐘。要進一步加強對權力運行的規范和對權力的制約，建立和優化我國行政文官制度。讓處長們與司局長、部長們之間建立起充分的政策運行機制和暢通的業務協商渠道，避免因為權責不清、事后會簽等問題讓文件卡在處長們手里導致政策延誤。還要建立起比較科學合理的績效考評制度和責任追溯問責制度，將政府內部的考核約束和公眾的評價監督結合起來，全方位地對處長(科長)行使公共權力的行為進行規范。對“為官不為”、固守成規，對特急的事不急、該辦的事不辦，寧可拖沓遲緩也不愿擔責的一系列庸政懶政怠政問題、對那些不守政治紀律和政治規矩的處長，要依法依規追究責任。

三是加快推進國家治理能力和體系現代化建設。政府行政運行的高效率也要靠行政運行技術的現代化，要大力推進政府電子政務建設。身處“互聯網+”時代，那種帶有形式主義色彩的文件運轉制度，也應與時俱進地進行適當優化與升級。

但最根本的，還是要徹底理清政府與市場的權力邊界，政府的歸政府，市場的歸市場，發揮好市場在資源配置中的決定性作用。政府部門要勇于自我革命，堅決打破對既得利益的固守，堅決把該讓出的權力讓出去。這樣，我們的行政機制才能適應現代公共治理的需要，政府的制度改革紅利才能完全釋放出來，所謂的“處長治國”論、“處長專權”現象必將成為過去時。