對實施再生水利用“以獎代補”政策的思考和建議

鐘玉秀，王亦寧，李培蕾，陳 博

（水利部發展研究中心，100038,北京）

《國務院關于印發水污染防治行動計劃的通知》（國發 〔2015〕17 號）明確提出要“促進再生水利用”，要求“以缺水及水污染嚴重地區城市為重點，完善再生水利用設施”，并提出“2020年缺水城市再生水利用率達到20%以上，京津冀區域達到30%以上”的目標；針對財政支持水環境保護，通知提出“中央財政加大對屬于中央事權的水環境保護項目支持力度；研究采取專項轉移支付等方式，實施‘以獎代補’”。再生水利用事業公益性強，在我國尚處于起步階段，需要大量資金投入，要求盡快設立再生水利用專項資金，通過實行“以獎代補”機制撬動地方財政與民間資本對再生水利用投入的積極性。

一、我國再生水利用發展現狀和問題

1.我國再生水利用發展現狀

自2008年以來，水利部出臺了《關于加強城市污水處理回用工作的通知》等文件，在推動全國再生水利用發展方面取得了較好的成效。再生水設施迅速發展，再生水利用總量和再生水利用率明顯提高，回用范圍擴大，再生水在部分城市已被納入水資源配置體系，成為保障城市供水安全的重要水源。

2013年，全國城市（縣城）再生水利用總量為48.2億m3，再生水利用率為15.8%，較2007年分別增長了179%和77.5%。用途包括景觀綠化、工業、農灌、城市雜用多個方面，其中景觀環境用水占51.0%，工業用水占29.1%，農林牧業占15.0%。近年景觀綠化和工業用水量增長較快，2013年較2007年總量占比分別增長19個百分點和2.6個百分點（見圖1）。

從地區分布看，發展再生水的城市數量一直在穩步增加，但區域間發展不平衡，主要集中在北方缺水地區。2013年北京、山東、廣東、遼寧、河北、山西、內蒙古、浙江、河南、湖北、新疆、江蘇12個?。ㄗ灾螀^、直轄市）的再生水利用量都超過1億m3，總計42.3億m3，占全國總量的87.8%。北京、新疆、廣東、山西、內蒙古、遼寧、江蘇等?。ㄗ灾螀^、直轄市）的再生水利用率高于15%，其中北京最高達到61.2%。14個省的再生水利用率低于5%，一些南方城市再生水利用工作尚未開展。

2.存在的主要問題

一是再生水利用設施不足。由于穩定的財政資金投入渠道尚未建立，以及收費機制的不健全造成社會資本進入困難，導致再生水利用設施建設資金投入不足，很多地區再生水利用廠網設施的建設緩慢，處理設施和管網設施不足或是不配套。

二是再生水生產能力存在閑置。由于國家對再生水廠運行的優惠扶持政策缺乏，收費機制不健全，造成運行維護資金缺乏，已建成的再生水生產企業生產積極性不足，生產能力出現浪費和閑置。

圖1 2007和2013年再生水利用量和利用率及其增長情況

三是再生水利用市場需求有待發掘。由于價格激勵機制不健全，對消費者的激勵作用明顯不足，以及消費者對再生水使用仍缺乏科學的認知，造成用戶使用的需求不足，再生水利用市場發育遲緩。

再生水利用面臨的根本問題在于不能有效調動生產者和消費者兩方面的積極性。因此，政府應發揮鼓勵、引導、扶持作用，使社會各方力量積極參與。

二、設立再生水利用“以獎代補”專項資金的必要性

1.“以獎代補”的概念

“以獎代補”作為財政補助的一種方式，就是把原有的定額補助變為靈活的獎勵資金，根據實際完成的情況，按照一定的標準兌現獎金，以代替國家專項資金投入?！耙元劥a”體現了財政資金補助機制的創新，即將財政資金從原先的事前補轉變為事后補，做到先干后補、多干多補、少干少補、不干不補。近年，以獎代補方式在城鎮污水處理設施建設、小型農田水利工程建設和農村環境整治等與水有關的領域得到了廣泛應用。實踐證明，這種方式能更好地發揮財政資金杠桿作用，以有限的財政投入撬動更多社會資本投入。同時，這種方式充分體現了鼓勵先進的導向，從而有效調動各方力量參與的積極性。

2.設立再生水利用“以獎代補”專項資金的必要性

（1）大力推進再生水利用事業的必然要求

再生水利用設施每萬方處理量平均投資為1 000萬～2 000萬元，管網鋪設投資每公里高達200萬～500萬元。按照《國務院辦公廳關于印發“十二五”全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃的通知》（國辦發〔2012〕24號）提出的目標，到 2015年，城鎮污水處理設施再生水利用率達到15%以上，再生水規模達到3 885萬m3/d，需要巨額投資才能滿足需求。再生水生產遠比自來水生產復雜，各類藥劑費與生物、物理處理裝置的購置成本非常高，再生水運行成本普遍在1.5～3.0元/m3。各地在推進再生水利用過程中，解決資金制約瓶頸非常關鍵。

（2）發揮政府在推進再生水利用中主導作用的客觀要求

推動再生水利用工作的重要意義在于緩解水資源供需矛盾和減少水污染物排放量，服務于節能減排目標。因此，該項事業具有很強的公益性、基礎性，政府應當發揮主導作用，積極引導、扶持其建設發展。由于再生水利用前期投入大，短期經濟效益不明顯，投資回收較慢，社會資本參與投資的積極性不高，因此應當以公共財政投入為主，輔以金融及其他社會資金的參與。當前各級公共財政投資占全國再生水廠與管網建設總投資的比例仍較低，政府加大資金投入支持力度仍有很大空間。

（3）發揮中央財政示范和引導功能的重要手段

發揮中央財政對再生水利用的示范和引導作用是當前地方財政能力、中央財政在產業發展中的功能定位及中央財政資金的特點共同決定的。根據2010年的數據，全國再生水利用投資完成115.0億元，其中中央財政投入僅占14%，投入占比偏低，直接影響地方各級政府支持再生水利用的積極性。同時，地方財政限于區域經濟發展實力支持力度參差不齊，而金融機構和社會資本則受再生水市場發育不良的影響參與積極性不高，這兩種投資渠道具有不確定性和不穩定性。中央財政具有一定時期內的持續性和穩定性，應充分發揮支持公共服務、環境保護的作用，設立專項補助資金，以撬動并穩定地方財政、金融機構和社會資金的支持力度。

（4）創新資金使用方式和提高資金使用效益的有益探索

“以獎代補”方式遵循“大干大支持、小干小支持、不干不支持”的原則，根據工程建設完工后的驗收情況和實際運行情況核定獎補資金，可以有效調動地方公共財政、金融機構和社會資金的積極性，發揮杠桿撬動作用，提高中央財政資金的使用效益。近年，污水處理設施配套管網建設、小型農田水利工程建設、農村環境保護等領域，通過設立中央財政以獎代補專項資金，均顯現出鼓勵先進、鞭策落后、以少帶多、調動各方的顯著成效，充分說明了設立中央財政以獎代補專項資金是值得大力推廣、并具有較為成熟模式和經驗的財政激勵手段。

三、再生水利用“以獎代補”政策的總體思路

開展再生水利用，應以將再生水納入水資源配置體系、緩解水資源短缺、促進“節水減排”為目標，堅持整體規劃、分批推進、注重實效、規范管理的原則，建立以中央財政為主體、地方財政為補充的投入機制，實現以財政資金的高效率使用撬動再生水利用高速發展的“雙高”目標。

1.獎補資金扶持的重點區域

今后再生水利用發展較快的地區包括以下幾類：一是資源性缺水和用水需求快速增長的北方大中型城市，二是水污染問題嚴重、污水處理率較高的南方大中型城市，三是經濟和城市規?？焖贁U張中的中小城市。為充分發揮中央財政資金的引導、扶持作用，再生水利用以獎代補專項資金應主要針對水資源短缺地區和欠發達地區?？紤]到中西部地區現實的水資源狀況，亟須大力發展再生水利用事業，但地方經濟實力有限，財政支持力度不足，因此專項資金的獎補重點區域應放在中西部。

2.獎補資金核定

為了鼓勵地方政府多方籌措資金積極發展再生水利用，重視再生水利用管網建設，實現廠網配套，使再生水利用設施發揮最大生產能力；也為了促進各行業積極使用再生水，提高再生水在水資源配置中所占的比重，需要合理考慮獎補資金的核定指標。中央財政獎補目的是增加再生水利用量，并用于工業和城市雜用等經濟用水領域，從而充分發揮再生水對傳統水資源的替代作用，提高水資源配置效率。因此，綜合考慮再生水利用設施、管網、實際出水量和出水水質，獎補資金的分配主要根據不同地區上一年度實際新增再生水利用量指標核算，并根據東、中、西部地區，設定不同的獎補標準進行補助。

同時，要考慮增量與存量相結合的原則，需要對再生水發展基礎較好的地區給予一定的鼓勵?？梢钥紤]對工業和城市雜用領域利用再生水達到一定規模的城市，根據其實際利用總量來分配獎補資金。

3.獎補資金撥付和使用管理

中央財政再生水利用以獎代補專項資金通過專項轉移支付方式向省級財政部門下撥，由省級財政部門對分配的獎補資金進行統籌安排。下達給各市縣的獎補資金，由所在市縣級財政部門納入地方同級財政預算管理。獎補資金使用必須符合相關規定，對于獲補助的市縣，獎補資金使用由市縣級水行政部門統一安排，鼓勵獎補資金集中安排用于再生水利用規劃編制、再生水廠網設施建設、再生水生產企業運行補貼等。為提高獎補資金使用效益，設施建設和運行補貼應直接撥付給再生水利用設施建設單位及再生水生產企業。

4.資金監督評估

做好獎補市縣清單備案工作，加強預算管理，健全完善資金監管體系。由省級財政部門會同水利部門及有關部門具體負責專項資金的監督、評估；國家財政部會同水利部對專項資金使用效果進行不定期或重點監督檢查。

四、相關工作建議

第一，加強與相關部門溝通協調，盡快制定并出臺再生水利用“以獎代補”政策性文件。加強與財政部等相關部門的溝通協調，建立中央財政再生水利用“以獎代補”專項資金，盡快制定并出臺“中央財政再生水利用‘以獎代補’專項資金管理辦法”，明確獎補范圍及標準、補助資金來源、資金使用與監督管理等，同時指導各地結合當地實際制定實施細則，確保這項政策的有效實施。

第二，利用中央分成水資源費先導示范，與地方政府和水行政主管部門合力推進再生水利用工作。利用中央分成水資源費設立再生水利用“以獎代補”資金，并不斷擴大專項資金規模，調整資金投向，確保再生水利用在重點地區和重點領域的廣泛開展，與地方政府和水行政主管部門合力推進再生水利用工作。

第三，選取典型地區，先行先試總結經驗。按照“試點帶動、分批實施、整體推進”的建設思路，根據不同水資源條件、社會經濟發展水平、再生水利用水平，選擇華北地區、華中地區、西南地區的典型城市，在鋼鐵、煤炭、火電等工業行業以及城市雜用、景觀環境等領域開展再生水利用“以獎代補”的先行試點，并對試點建設情況進行考評，總結經驗和問題，不斷完善再生水利用 “以獎代補”政策，分期分批推進再生水利用在重點地區和重點領域的實施。

第四，強化再生水利用“以獎代補”政策實施的組織領導，確保取得實效。專項資金補助指標，要由各地提交申請文件和立項材料，聯合上報財政部和水利部。財政、水利部門應建立有效工作機制，明確分工，落實責任，認真做好重點地區的選擇、實施方案審查以及項目監督檢查、績效考核和驗收工作。各試點城市財政、水利部門要合理確定年度建設任務，科學編制實施方案，推動再生水利用“以獎代補”試點工作順利有效開展。

[1]水利部發展研究中心.城市污水處理回用管理制度建設—需求分析與管理制度框架研究[R].2011.

[2]水利部發展研究中心.我國再生水利用現狀、問題及對策措施研究[R].2012.

[3]水利部發展研究中心.城市污水處理回用設施與管網建設“以獎代補”政策研究[R].2012.

[4]水利部發展研究中心.城市污水處理回用立法前期研究[R].2013.