太湖防總成立5周年回顧與展望

姜桂花，梅 青

（水利部太湖流域管理局，200434，上海）

太湖流域是我國大中型城市最密集、經濟最發達的地區之一，在我國經濟社會發展中占有舉足輕重的地位。太湖流域是否安瀾，直接影響國民經濟和社會發展的戰略布局，是一個淹不得也淹不起的地區，做好防汛抗旱工作對保障流域經濟社會健康發展和人民生命財產安全至關重要。受平原地勢低洼、坡降小和潮汐頂托等影響，太湖流域排水速度慢、難度大，太湖水位易漲難消，洪澇災害頻繁。同時，太湖流域水資源供需缺口較大，流域水污染嚴重，水質型缺水問題十分突出，遇少雨年份也會出現干旱。

為切實做好太湖流域防汛抗旱工作，構建太湖流域防汛抗旱新機制，根據國家防汛抗旱總指揮部要求，水利部太湖流域管理局（以下簡稱太湖局）從2005年起就著手醞釀太湖流域防汛抗旱總指揮部（以下簡稱太湖防總）籌建工作，2009年太湖防總正式成立。成立5年來，太湖防總相繼戰勝了2009年臺風 “莫拉克”、2011年太湖流域嚴重氣象干旱和旱澇急轉、2012年強臺風 “?？?、2013年太湖流域和浙南歷史罕見夏季高溫干旱及臺風 “菲特”、2011和2014年錢塘江流域性洪水等，有力保障了2010年上海世博會舉辦期間太湖流域供水和水生態安全，成功應對了多起水污染事件，有效保障了流域防洪、供水和水生態安全，取得了防汛抗旱的全面勝利。

一、防汛抗旱能力顯著提升

1.組織體系不斷完善

2009年太湖防總正式成立，由江蘇省省長擔任總指揮，江蘇、浙江、上海、福建、安徽?。ㄖ陛犑校┓止芨笔。ㄊ校╅L和南京軍區副參謀長擔任副總指揮，太湖局局長擔任常務副總指揮，太湖局分管副局長任秘書長。江蘇、浙江、上海、福建、安徽?。ㄖ陛犑校┧麖d（水務局），南京軍區作戰部，中國氣象局華東區域氣象中心和太湖局為成員單位。太湖防總在國家防總的領導下，統一組織、指揮、指導、協調和監督太湖流域片的防汛抗旱工作。太湖防總辦公室設在太湖局，承擔太湖防總日常工作，對太湖防總的各項決定、命令等執行情況進行檢查、監督。太湖防總的成立充分表達了流域各省市團結治水的共同愿望，標志著太湖流域防汛抗旱工作體制建設進入新階段。根據國務院、中央軍委有關精神，2012年增補武警水電第二總隊為太湖防總成員單位，太湖防總防汛抗旱組織體系進一步完善，太湖流域抗洪搶險又增加了一支可以倚重的重要力量。

2.工作機制不斷建立

太湖防總成立以來，防汛抗旱統一指揮、分級負責、綜合協調的工作機制不斷完善，為流域防汛抗旱工作有序開展提供了保障。太湖防總認真落實以行政首長負責制為核心的各項責任制度，每年汛前，根據人事變動，及時調整充實太湖防總組成人員，確保防汛抗旱工作責任制落實到位，切實加強防汛抗旱工作的組織領導。每年主汛期前組織召開太湖防總指揮長會議，全面安排部署全年防汛抗旱各項工作任務，為做好流域防汛抗旱工作，保障流域“三個安全”奠定良好的組織領導基礎。2014年建立了太湖防總聯絡員制度，為太湖防總成員單位間日常工作聯絡協調創造了條件。同時，在太湖流域直管工程調度中，太湖防總辦公室已形成與兩省一市的溝通協調機制。目前，太湖防總正在探索建立流域調度會商協調機制。

3.預案制度體系不斷健全

成立5年來，太湖防總防汛抗旱各項工作制度及方案預案不斷完善，顯著提升了流域防汛抗旱規范化、科學化水平。在成立之初制定的太湖防總工作規程、太湖防總辦公室職責基礎上，根據工作需要，又陸續制定了《太湖防總辦防汛抗旱值班工作實施細則 （試行）》《太湖防總辦防汛抗旱值班工作制度》《太湖防總防汛抗旱應急響應工作制度》《太湖防總工作組（專家組）管理辦法》《太湖水情預警發布暫行規定》《太湖防總防汛抗旱信息報送和發布管理辦法（試行）》等，規范了太湖防總及其辦公室防汛抗旱值班、信息報送和發布以及工作組組派工作，明確了防汛抗旱應急響應工作程序和響應行動，為提高流域防汛抗旱工作效率和水平，保障流域抗洪搶險、抗旱救災和臺風防御工作依法、科學、高效、有序進行奠定了基礎。

基于1999年 《太湖流域洪水調度方案》和2009年《太湖流域引江濟太調度方案》，太湖防總統籌流域防洪與供水等綜合需求，組織編制了我國第一個洪水與水量相結合的流域性綜合調度方案——《太湖流域洪水與水量調度方案》，并于2011年獲國家防總批復。該方案結合了洪水調度與水量調度，統籌了流域調度和區域調度，實現了水量與水質聯合調度，完善了流域水利工程調控方式和調度模式，為流域探索開展面向防洪、供水和水生態“三個安全”的太湖流域綜合調度奠定了基礎。同時，不斷完善流域應急預案體系，陸續組織制定了太湖防御洪水方案、太湖局防汛抗旱應急預案等，并不斷加以修訂和完善，組織開展了太湖抗旱水量應急調度預案、太湖超標準洪水應急處置方案、太湖流域水資源調度方案等編制工作，逐步建立較為完善的太湖流域防汛抗旱預案體系，為遭遇水旱災害時及時有序地組織應急措施提供依據。

4.省市協作日益密切

太湖防總成立5年來，流域省市進一步發揚顧全大局、團結治水的精神，溝通日益順暢，協作日益緊密，防汛抗旱各項工作日益高效、有序。2010年上海世博會舉辦期間正值太湖流域汛期，也是用水高峰期，期間，江蘇、浙江兩省水利部門克服困難、顧全大局，汛期密切關注水雨情和地區水位，及時開展預排預泄，避免對太浦閘向下游供水造成影響；引江濟太期間，強化引水河道兩岸控制，提高入湖效率，為保障世博會水安全付出了大量的人力、物力和財力，流域省市協作邁上新臺階。據統計，為保障上海世博會供水安全，2010年共開展引江濟太6次，其中3次在汛期，太浦閘持續大流量向下游供水，增供水量達此前年份平均增供水量的2倍，為保障上海世博會供水安全作出了積極貢獻。2013年上海市金山朱涇船舶水污染事件處置過程中，江蘇、浙江水利部門急人所急，迅速響應太湖局提出的啟用太浦河泵站實施大流量應急供水的調度意見，在收到上海市水務局的請求后，2小時內太浦河泵站即開啟向下游地區實施應急供水，為快速恢復正常供水、維護社會穩定發揮了積極作用。2013年臺風“菲特”影響期間，浙江省余姚市發生嚴重內澇積水，江蘇省調度防汛機動搶險隊日夜兼程，奔赴余姚支援防汛排澇；浙江省湖州市克服困難控制東排洪水，減輕了上海市黃浦江上游金山、松江、青浦等地洪澇壓力。

5.直管工程調度更加科學

太湖防總積極踐行防汛抗旱“兩個轉變”的工作思路，不斷深化流域防洪和水資源調度理念，直管工程調度更加科學、精細，逐步實現了從洪水調度向洪水調度與資源調度相結合轉變，從汛期調度向全年調度轉變，從水量調度向水量水質統一調度轉變，從區域調度向流域與區域相結合調度轉變。2013年10月初，臺風“菲特”影響前，太湖水位僅3.14 m，低于防洪控制水位0.36m，且氣象預報流域降雨量不大，太湖防總按照最不利情況考慮，流域有關省市仍在抗旱的情況下，提前停止引江濟太，為充分發揮太湖調蓄作用做好準備。臺風登陸后，在上游來水多、太湖水位快速上漲的情況下，科學預判流域防臺形勢，統籌協調流域與區域調度，提前關閉太浦閘，為區域排澇留出通道，有效緩解了下游地區排澇壓力。通過錯峰調度，保障了流域和區域防洪安全，促進了流域團結治水、和諧共贏。臺風影響結束后，根據氣象預報，適時停止排水，開展洪水資源化利用，為保障流域冬春期供水發揮了積極作用。

6.指導監督不斷加強

太湖防總對流域省市防汛抗旱工作的組織、指揮、指導、協調和監督不斷加強。汛前檢查中，突出加強對重點部位和薄弱環節的監督檢查。在防御流域暴雨、洪水、臺風過程中，及時發出通知，對流域省市防汛防臺工作作出部署、提出要求；適時派出工作組，深入一線，現場勘查險情，協助指導防御和救災工作。據統計，太湖防總自成立以來共派出或參加工作組80個，特別是2013和2014年分別派出工作組16個和17個，在流域防汛防臺工作中發揮了重要的指導和協調作用。

7.保障能力顯著提高

以國家防汛抗旱指揮系統一期工程項目建設為重點，建設完成了太湖局防汛抗旱指揮系統、防汛抗旱值班系統、防汛信息移動查詢系統、水量水質信息服務系統、太湖流域臺風綜合數據管理平臺、防汛抗旱業務管理系統等多個防汛抗旱業務系統，建立和完善了太湖局實時水情數據庫、遙測水情數據庫和工程數據庫，提高了防汛抗旱信息化和現代化水平。組織開展了太湖防總辦公室防汛抗旱會商室、值班室應急改造，改善了防汛抗旱會商軟硬件環境。

二、展望

黨的十八大后，流域各省 （直轄市）開始全面建設小康社會，開啟現代化新征程，上海自貿區、蘇南現代化示范區、浙江海洋經濟發展示范區、福建海峽西岸經濟區、皖江城市帶承接產業轉移示范區等正在積極推進，扎實做好流域防汛防旱工作，努力減輕水旱災害的影響和損失，事關改革發展全局，容不得半點閃失。要認真貫徹習近平總書記關于 “節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水方針，以保障流域“三個安全”為目標，與時俱進，深化創新，不斷強化流域防總議事協調機制、預案制度體系和保障能力建設，著力提高決策執行能力、應急處置能力、社會管理和公共服務能力，為流域經濟社會發展和生態文明建設提供可靠的支撐保障。

1.要進一步完善議事協調機制

流域防汛抗旱工作需要成員單位各負其責，通力協作。太湖防總要繼續加強與成員單位間的溝通協調，充分發揮太湖防總的平臺作用，并進一步豐富和完善其功能。建議探索建立調度會商制度、定期協商制度、重大事項應急協商制度、聯絡員工作例會制度、信息共享制度和監督考核制度等配套保障制度，形成反應迅速、管理有序、運轉高效、程序規范的防汛抗旱議事協調和高效執行機制。

2.要進一步健全預案制度體系

要圍繞《太湖流域管理條例》配套制度制定，根據流域經濟社會發展變化和水利工程建設進展，抓緊出臺太湖防御超標準洪水應急處置方案、太湖抗旱水量應急調度預案、太湖流域水資源調度方案。要在總結防汛抗旱實踐基礎上，與時俱進，不斷修訂和完善防汛抗旱應急響應制度、防汛抗旱應急預案等，保持預案制度的生命力和有效性。全面構建縱向到底、橫向到邊、科學實用、可操作性強的應急預案體系，建立和完善流域統一的防洪減災應急管理體制和高效的應急指揮體系，繼續提升應急處置能力。要繼續加強洪水風險管理，完善社會動員機制和部門協調聯動機制建設，積極推動防汛抗旱應急處置社會化管理，增強社會各界和公眾參與防汛抗旱工作的主動性和主體意識，著力提升防汛抗旱應急保障能力。

3.要進一步強化保障能力建設

要統籌協調流域防洪、供水與水環境改善不同目標，以及流域與區域不同需求，不斷優化和完善流域綜合調度方案，提高調度的科學化、精細化水平，逐步實現面向防洪、供水和水生態“三個安全”的太湖流域綜合調度。開展流域、區域工程體系聯合調度，發揮流域、區域工程體系的綜合效益，實現流域平原河網水體有序流動。盡快出臺太湖流域重要水工程調度管理辦法、太湖流域洪水與水量調度方案實施細則等制度，建立健全流域防汛抗旱督察和責任追究制度等，為規范防汛抗旱工作，依法開展防汛抗旱管理奠定基礎。充分發揮成員單位的專業優勢，在防汛防臺檢查、工作組（專家組）組派等工作中納入太湖防總成員單位的相關力量。聯合成員單位開展防汛抗旱培訓和演練，增強演練的針對性和實戰性，提高防汛抗旱業務能力。繼續加強防汛信息化建設，利用新技術、新手段，整合軟硬件資源，強化水文水資源監測預警體系建設，推進流域水雨情、工情、水質等信息的全面共享，提高防汛抗旱決策支撐能力。

2014年太湖流域防汛抗旱總指揮部指揮長會議現場