治腐需治權，“割肉”須繼續

簡政放權全程貫穿李克強施政過程。2014年、2015年的第一次國務院常務會議，都研究了簡政放權。2014年共開了40次常務會議，有21次部署了“簡政放權”。

國務院審改辦發現國土資源部有項審批權，竟是對礦泉水的跨省銷售進行審批，依據是2003年國土部的一則通知，并無法律效力。

從去年審計發現的重大違法違規案件線索看，60%以上發生在行政管理權或審批權集中、掌握重要國有資產資源的部門和單位。

“國務院部門下一步也會公開權力清單和責任清單，已經起草了方案?！?/p>

南方周末記者 錢昊平 發自北京

北京東長安街2號，商務部所在地。2015年3月2日下午，許多人在政務大廳辦理各類審批，商務部許可證局一人士覺得“來的人比以前少了”。2014年辦理審批的人員日均減少了45%，所辦事項日均減少33%。

這與本屆政府大力推進的“簡政放權”直接有關，2013年3月，李克強擔任總理后表示要將轉變政府職能、簡政放權作為“開門第一件大事”，而行政審批改革則是抓手和突破口。

李克強的目標是，將政府部門手中的行政審批權砍去1/3，他當時給出的時間節點是本屆任期結束，也即要花5年時間完成這一任務。

最終只花了2年時間，2014年年底，國務院的這一目標已經實現。2015年2月9日，國務院召開第三次廉政工作會議，李克強表示這項改革雖然取得了重大進展，但今年還將繼續推進。

“確實割了肉”

割草機操作工、木材搬運工也要資格認定。

這一目標的實現來之不易?！翱少M勁了?！鞭r業部總經濟師兼辦公廳主任畢美家對南方周末記者說，李克強提出削減1/3審批事項后，農業部第一批上報行政審批改革的計劃已達到這個目標，準備砍掉33%，但有關領導要求“農業部不能落后，要走在前面”，農業部又將要削減的提到45%，可領導還要求減。

“可是砍誰呢？”畢美家說，每個司局都不想砍掉太多的審批權，從國務院開完會后，農業部各司局開會開到深夜兩點，最終確定農業部砍掉了53%的審批權，有關領導批示：“確實割了肉?！?/p>

在農業部取消和下放的審批事項中，有屬于“含金量”較高的項目如：采集農業部管理的國家一級保護野生植物審批，就下放到省級農業管理部門。

國務院在取消下放行政審批的同時，還取消了一些資格認定。有些看起來“匪夷所思”，農業部此前一直對“割草機操作工”進行資格認定，但沒有任何依據。國家林業局甚至對“木材搬運工”也要進行資格認定，其依據是1992年制訂的中國工種分類目錄，這一資格認定最終也被取消。

類似的“匪夷所思”在審批改革過程中時有出現。一接觸國務院審改辦的人士說，審改辦在分析各部門審批權時，發現國土資源部有項審批權，竟是對礦泉水的跨省銷售進行審批，設定依據是2003年國土部的一則通知，并無法律效力。國土部保留這一審批權的理由是“防止無序開發”，最終國務院審改辦取消了國土部的這一審批。

中國行政體制改革研究會秘書長王滿傳認為，通過取消、下放一些不該存在的行政審批事項，可以激發企業與市場的活力。2013年3月18日，新一屆國務院產生后第一次常務會議上，李克強提到行政審批改革時也說過“必須充分依靠市場力量、激發社會創造的潛能”。

此后兩年，簡政放權全程貫穿李克強的施政過程。不僅是政府的開門第一件大事，也是國務院每年的第一件大事。2014年、2015年的第一次常務會議，都研究了簡政放權，2014年共召開了40次常務會議，其中有21次部署了“簡政放權”。

今年2月9日，國務院第三次廉政會議召開，李克強的講話分三部分，第二部分全部用來講簡政放權和行政審批改革，重視程度前所未有。李克強認為放權限權對防治腐敗有釜底抽薪的作用，從去年審計發現的重大違法違規案件線索看，60%以上發生在行政管理權或審批權集中、掌握重要國有資產資源的部門和單位。

“權力過多又缺乏監督是滋生腐敗的溫床，治腐需治權?！睂Ρ热ツ?、前年廉政工作會議上的講話，李克強今年的口氣越發嚴厲。

調整改革牽頭部門

“發改委的審批權最多，它能革自己的命？”

行政審批在中國由來已久，早在大禹時期，就有“春三月，山林不登斧；夏三月，川澤不入網罟”的“審批”。新中國成立后，行政審批制度體系逐漸形成，武漢大學政治與公共管理學院副教授呂普生曾撰文對1949年之后的行政審批制度發展歷史作過梳理。

呂普生認為，新中國成立之初，在計劃經濟體制下，政府以萬能管理者身份出現，而法律的真空狀態又導致許多領域缺乏管理的標準和依據，于是行政審批作為法律替代物在各領域廣泛適用，行政審批制度初步形成。

1980年代是行政審批的持續強化時期。計劃經濟向市場經濟轉軌，社會利益結果逐步分化和調整，只有強化審批才能控制分化的局面。于是審批范圍越來越廣、種類越來越多。

行政審批過度的弊端在推進建立市場經濟體制的過程中日漸顯現，行政審批制度改革開始提上日程，初始階段主要圍繞政府機構改革以及行政審批進行改革。1997年開始在深圳試點行政審批制度改革。

2001年10月，國務院正式成立了行政審批體制改革領導小組，監察部被確定為改革的牽頭部門，此后隨著政府換屆以及人事變更，領導小組成員也發生了數次變動，但監察部一直是牽頭部門。

本屆國務院產生后，行政審批被稱為簡政放權的“馬前卒”“當頭炮”，“這次改革一開始就進入了深水區?！眹鴦赵簩徃霓k有關人員說，從2001年到2012年已經取消、下放了2490多項審批項目，剩下的1700多項都是比較“難啃的骨頭”。

國務院首先調整了改革的牽頭部門，改為由中央編辦牽頭。中國行政體制改革研究會秘書長王滿傳認為，中編辦是中央編委的常設辦事機構，既是黨中央的機構，也是國務院的機構，負責全國行政體制和機構改革等工作，地位超脫，由編辦牽頭更加合適。

實際上，直到現在，不少地方的改革牽頭部門一直沒有理順，有的由政府法制辦牽頭，有的由發改委牽頭。飽受詬病后，有的地方開始調整，廣東省的行政審批改革牽頭部門已由發改委改為省編辦，浙江省的行政審批改革仍是發改委，但該省正在推的公布政府部門權力清單、責任清單的工作則由省編辦牽頭?！捌渲杏嘘P行政審批的部門與發改委的工作重合，我們還是以發改委為主?！闭憬【庌k有關負責人認為這種模式不順，“發改委的審批權最多，它能革自己的命？”

確定中編辦為改革的牽頭部門后，財政部、發改委、國務院法制辦、工商總局也被確定為各領域的牽頭部門。

為保證行政審批改革的推進，兩年來相關的督促、檢查不斷。2014年6月到7月，國務院組織了一場規?？涨暗亩讲?，對27個部門和16個省份的政策落實情況進行督查，19個督查項目中“簡政放權”位列第一。

國務院2014年7月首次使用第三方評估檢驗政策落實情況，委托了國家行政學院對簡政放權進行評估，不僅“原汁原味”地了解了簡政放權的效果，還發現了各地、各部門執行過程中的問題，及時進行了糾正。

多管齊下之下，國務院行政審批“削減1/3”的目標初步實現。需要解釋的是，本屆國務院組成時宣稱各部門共有1700多項審批事項，但經過甄別，有的其實是內部管理事項，以及重復計算事項，最終被確認的審批事項為1526項。到2014年年底，兩年內共取消、下放了537項。

“紅頂中介” 必須消除

“這就叫簡政放權嗎？”

“但放權也有不到位的?！焙祥L沙一民營環保企業的總經理袁海偉這樣感嘆。2014年1月，國務院取消了由環保部門審批的“環境保護（污染治理）設施運營單位甲級資質認定”，3月，環保部辦公廳通知省環保部門負責的乙級、臨時級資質審批也予以廢止。

袁海偉的公司2014年6月計劃拿一個資質，但他發現，在環保部辦公廳發出通知一個月之后，中國環保產業協會卻發出了另一份通知，規定相關評定工作由環保協會負責。

“這就叫簡政放權嗎？”2014年7月17日，袁海偉將疑問訴諸南方周末。讓他感到“幸運”的是，國務院審改辦看到了他的文章，并立即發函給環保部督促整改，8月5日，中國環保產業協會廢止了他們印發的通知。

國務院總理李克強對此類現象也有所耳聞，他在今年2月9日的國務院廉政工作會議上說，“我到地方調研，聽到基層反映，有的審批‘明放暗不放，名義上取消了，但換了‘馬甲，又以備案的名目出現了?！?/p>

李克強接著說，還有更突出的，就是政府放權降低了門檻，但有的地方中介“高墻”依然林立，有的地方中介打著政府的旗號，被稱為“二政府”“紅頂中介”。這次會議上，李克強要求堅決消除審批的“灰色地帶”，防止改革紅利被截留蠶食。

國務院審改辦已制定了相關措施，防止行政審批改革走過場，取消審批后變相以備案、確認等方式存在，其中就明確規定部門取消的審批事項不得交由行業協會承擔。

“行政審批改革不容易，不排除有部門利益的影響?！眹鴦赵簩徃霓k相關人士說，但更難的是政府部門管理方式的轉變，不審批了，如果政府還必須履行監管責任，配套的措施能夠跟得上？取消行政審批后，事中事后監管都是新的課題。

相對于“取消、下放”，如何讓保留下來的行政審批事項規范運行更不容忽視，今年1月，國務院已經出臺文件，對確需保留的審批項目進行規范。

三張施政清單

權力、責任清單之后，“負面清單”也將推行。

2014年的全國“兩會”結束后，3月17日，60個國務院部門在網上公布了“行政審批項目匯總清單”，這被解讀為曬“權力清單”。國務院審改辦有關負責人表示，曬清單的目的是，讓各部門今后不得在公布的清單之外再實施行政審批，杜絕隨意新設、邊減邊增問題，讓政府部門“法無授權不可為”。

不過，政府部門的“權力”并非只有審批權，還有行政征收、行政確認、行政備案、行政處罰等權力，如果有部門取消了審批，但以確認、備案等方式繼續行使審批之實該怎么辦？目前，浙江、安徽、江蘇等地已先行一步，將所有行政權力公布，清單之外不能再增加權力。

浙江在公布“權力清單”后，又公布了政府部門的“責任清單”，防止部門“削權”之后相互推諉，讓部門“法定職責必須為”。

“國務院部門下一步也會公開權力清單和責任清單，目前正在研究，已經起草了工作方案?！眹鴦赵簩徃霓k相關人士說，目前正處在征求意見階段。

該人士強調，雖然地方已經作了一些探索，但國務院部門與地方政府部門的功能定位、職責范圍差異較大，因此需要先行試點，在總結經驗的基礎上再全面推進，試點工作將選擇在權力集中并且與經濟、民生發展聯系緊密的部門開展。

按照國務院部署，在權力清單、責任清單之外，還要推行負面清單管理模式。2014年9月，國務院總理李克強出席夏季達沃斯論壇時，詳解了三張施政清單，說給出“負面清單”就是明確企業不該干什么，做到“法無禁止皆可為”，激活市場活力。這項工作目前正由國家發改委、商務部牽頭緊鑼密鼓地推進。

商務部2014年在審批企業對外投資時，已經實行了“負面清單”制度。過去中國企業到境外投資實行全面核準，2014年以后，商務部將需要核準的投資國別、地區和領域列入了清單，主要是未與我國建交的國家、受聯合國制裁的國家等，清單之外一律實行備案制。這讓到商務部核準的境外投資項目數量大幅下降，從2013年的6608件降到2014年的不到100件。