檢察機關提起民事公益訴訟制度的探索與展望

2015年2月4日開始施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》，對公益訴訟的訴訟程序進行了較為全面的規定，是我國探索建立完善的公益訴訟的重要一步。新出臺的民事訴訟法解釋按照立法原意，結合民事訴訟法確立公益訴訟制度后的相關的審判實踐，對公益訴訟的受理條件進行了進一步的闡釋，明確了公益訴訟與私益訴訟的界限，并對其他有權提出公益訴訟的機關和有關組織參加訴訟作出了規定。檢察機關提起民事公益訴訟已經獲得了政策上的支持和司法實務界的推崇，但是本次的新出臺的民事訴訟法解釋卻并未提及有權提出公益訴訟的機關里包括檢察機關。如何構建檢察機關提起民事公益訴訟制度，建立符合當前司法實踐的由其他國家機關和社會組織、檢察機關的二元啟動公益訴訟的方式，是當前理論界與司法實踐界討論的重點問題，也是當前司法改革面臨的一個艱巨的挑戰。

一、檢察機關提起民事公益訴訟的理論基礎

在司法實踐中，為了維護公共利益，已經有不少基層檢察院開始對提起民事公益訴訟進行探索與實踐。雖然我國的法律并沒有將檢察機關列入到可以提起民事公益訴訟的主體中來，但檢察機關作為民事公益訴訟的適格主體，依然具有深厚的理論基礎：

（一）公益利益理論

公共利益必須以個體利益為基礎，并最終落實在個體利益之上?，F代社會紛繁復雜，個體利益多樣化，彼此之間相互矛盾與沖突。但是，每個個體利益均涉及某些受到普遍承認的基本人權。 [1]這些受到普遍承認的基本人權，即我們所要討論的公共利益。法律對于公民權利的保障日益滲透到公民日常生活的各個方面，公民的權利意識也開始覺醒，要求國家對于公民的行業利益、組織利益、環境利益進行更大限度的保護。在一些存在著公共性、外部性、信息不對稱性的行業中，為了維護最大多數人民的最大化利益，政府應當進行積極干預，而不是對侵犯大多數公民利益的行為置之不理。國家作為公民財產性利益與人身性權益的保護者，其有義務賦權給國家機關，要求國家機關維護公共利益。而當政府未能履行好自己的職能，保護公共利益時，以保護公民權利、維護公共利益為職責的人民檢察院可以對政府的行為進行監督，督促其改正。公民也可以對檢察機關進行委托，要求檢察機關提起公益訴訟，迫使政府履行其應盡的維護公共利益不受侵犯的的義務。這同時也是國家對于公共事務積極作為，促使權力正確行使和保證權利依法享有的體現。

（二）當事人適格擴張理論

在我國的民事訴訟法中，對于適格當事人的確立遵循的是傳統的當事人理論，即“直接利害關系規則”，是建立在任何民事權益都有積極的捍衛者，一旦其權益受損，那么權利人必然會向法院尋求救濟的假設基礎之上的。但是在案件受理之前，提前對當事人與案件之間有無直接利害關系進行審查，難免出現跨越程序法邊界、以先入為主的實體法審查限制當事人資格的弊端?？梢钥吹?，民事訴訟法解釋不再單一的局限于“直接利害關系當事人”理論，而是對當事人適格理論進行了擴張。有權提起公益訴訟的主體只需提出社會公共利益受到損害的初步證據即可，不再要求提起訴訟的當事人與受損害的公共利益有直接的利害關系。從人權保障的觀念出發，賦予檢察院為了維護公益而享有的獨立訴權，不要求從實體上考慮與訴訟標的的關系，有利于避免直接利害關系人因不知、不敢等原因而未能提起訴訟的情況發生，有利于檢察院尋求在公益訴訟中的獨立訴訟地位。

（三）訴訟擔當理論

訴訟擔當是指本來不是民事法律關系主體的第三人經過法律的授權變成了正當當事人。從防止濫用訴權為出發點，在我國并未出現賦予公民民事公益訴訟提起資格的立法趨勢，民事訴訟法修正案與司法解釋明確地揭示了在我國未來的民事公益訴訟中，公民并不是公益訴訟中的適格主體。民事訴訟擔當的產生與民事代理權有著同樣的法理基礎，在訴訟擔當的情況下，如同代理一樣，訴訟擔當人為了被擔當人的利益可以以自己的意思，獨立為訴訟行為。雖然訴訟擔當制度的設計是為被擔當人的的利益，但訴訟擔當人與被擔當人是兩個不同的利益相關者。檢察院可以承擔起訴訟擔當人的責任，因為檢察院本身具有監察權與監督權，有國家強制力作為支撐，可以排除地方保護主義的羈絆。

二、人民檢察院提起民事公益訴訟在實踐中面臨的困境

近年來，人民檢察院積極地探索提起民事公益訴訟，對提起檢察院提起公益訴訟的方式，檢察機關受理的公益訴訟案件范圍等都進行了一些積極有益的探索。檢察院在沒有法律規定的情況下，積極地進行公益訴訟制度探索的主要原因是想讓侵害公共利益的行為人進行民事上的賠償，更好地保護公共利益。各地進行的探索具有較大的意義，有利于檢察職能的實現和公共利益的維護，對這檢察機關提起民事公益訴訟制度的建立也提供了實踐基礎。但是在司法實踐中，人民檢察院提起民事公益訴訟制度仍然面臨著很多的問題：

（一）法律上并未確認人民檢察院提起公益訴訟的原告資格

我國的民事訴訟法規定提起公益訴訟的原告為法律規定的機關和有關組織，人民檢察院的提起公益訴訟的原告資格尚未得到法律的確認。我國法律中關于公益訴訟的規定，是一種“普通法”＋“單行法”的規定方式，即由民事訴訟法確立一個原則，各單行法對哪些機關和組織有權提出公益訴訟進行規定。在檢察院進行探索的過程中，有很多民事公益訴訟的被告和代理人都會提出檢察院的當事人不適格問題，因為法律并沒有賦予檢察機關提起公益訴訟的的原告資格。新出臺的民事訴訟法解釋也只是站在訴訟的角度上為有權提其公益訴訟的機關和有關組織進行程序上的引導，對于法律規定的機關里是否包括檢察機關，有待于法律和司法解釋進行進一步的規定。

（二）檢察院提起民事公益訴訟的啟動程序不確定

檢察院作為民事公益訴訟的主體與其國家監督機關的職能定位能否相適應，是我們必須要思考的問題。檢察院應當積極主動地用司法權干預行政權，充分發揮司法能動性還是對于采用法院的“不告不理”原則來應對公共權益的侵害？維護公共利益應當是檢察院應有之義，但是過早的介入到公共利益的維護只能使得原本的開放性、多途徑維護公共利益的方式變得狹窄起來。在發展地方經濟發展和維護現有的公共利益之間，檢察院往往會站在司法機關的位置上對危害公共利益的行為進行控告，而不能綜合評估利弊。這種啟動方式具有超越職責、變造規則之嫌，很容易造成檢察院利用自己身為監督機關的優勢地位，罔顧行政職能行使的情況發生。由檢察機關的公訴部門還是民行部門來主要負責公益訴訟案件也是亟待解決的問題。

（三）檢察院面臨地方保護主義的困境

長久以來，地方政府的環保部門和質檢部門，為了維護公民利益，利用行政權能對各種污染環境、侵犯消費者權利的行為進行了懲戒。但是隨著社會的發展，在當今中國，各種社會公害層出不窮，公民在此時開始質疑行政部門對于公共利益的保護力度。某些地方政府為了追求地方經濟的發展，會對一些直接拉動本地區內經濟增長的企業侵犯公共利益的行為進行放任，當面臨地方保護主義和政府失靈所帶來的環境損害時，更有利于保護公民權益和公共利益的的公益訴訟制度的建立是大勢所趨。但是不能否認的是，長久以來，司法保護一直是作為權利保護的最后一道防線，公益訴訟的保護更多的還是傾向于尋求行政保護的模式。如何協調好行政保護和司法保護之間的關系，破除地方保護主義的桎梏，防止地方保護因素將公益訴訟化解于無形是檢察院面臨的一大難題。

三、檢察機關提起民事公益訴訟的制度設計

（一）確立檢察機關提起民事公益訴訟的原告資格

《人民檢察院組織法》第6條：“人民檢察院依法保障公民對于違法的國家工作人員提出控告的權利，追究侵犯公民的人身權利、民主權利和其他權利的人的法律責任?！边@為確立和健全檢察機關提起民事公益制度提供了法律依據。在全力推進公益訴訟制度建立健全的過程中，一些地方檢察機關積累了一些實踐經驗，討論出了一些規則雛形，可以作為在法律中確認檢察院民事訴訟原告地位的重要參考?？梢栽凇断M者權益保護保護法》《環境保護法》《海洋環境保護法》等實體法中，借鑒《海洋環境保護法》中明確賦予海洋環境保護監管部門以環境公益訴訟起訴權的模式，明確賦予檢察機關起訴資格。但是這需要進行大量的實體法的修改，并在地方循序漸進的推行配套措施，這在短期內是很難實現的。

（二）明確檢察院在民事公益訴訟中的訴訟地位

有學者提出，檢察機關的監督職能和提起民事公益訴訟的職能是由檢察機關內部的不同部門來行使的，可以在很大程度上防止造成沖突的可能性。 [2]但是在檢察一體化原則領導下的檢察院，各內設機構間是否能保持獨立履行各機構職能，不受其他部門影響，仍是一個未知數。檢察機關在中國的刑事訴訟中，具有雙重身份，即：國家公訴機關和法律監督機關。在檢察機關提起民事公益訴訟的制度構建中，只要進行合理的制度設計，也可以使得檢察機關的這兩項職能和平共存。為達到這一目的，首先，檢察機關不能在公益訴訟案件的審判的進程中對法院進行施壓，干涉法院的獨立審判權。其次，檢察機關與當事人在民事公益訴訟案件中，享有相同或相應的訴訟權利，承擔相應的訴訟義務。不能因為檢察機關具有國家強制力作支撐，具有司法權能而使得雙方在實質上處于不平等的地位。

（三）規范檢察院提起民事公益訴訟的規則與程序

將民事公益訴訟的啟動權賦予檢察機關，可以使具有專業性和技術支撐、權力支撐的檢察機關代對放任公共利益受到侵害的行為進行干預。為了協調司法權與行政權的權力，可以實行“雙軌制”的起訴制度。第一種起訴方式是在人民檢察院內部設置一個專門負責民事公益訴訟的內設機構。當公民發現了某些損害公共利益的行為時，可以要求人民檢察院提起民事公益訴訟，人民檢察院專門負責民事公益訴訟的內設機構在審查后可建議主管的政府行政部門對損害公共利益的行為進行監督，當政府行政部門不履行職責時，檢察機關有權決定是否自行提起民事公益訴訟，并將決定告知公民。公民對于檢察院不提起民事公益訴訟的決定不服的，可以向上一級人民檢察院提出申訴。第二種起訴方式是檢察機關對有權提起民事公益訴訟的組織和國家機關應當起訴而不起訴的行為進行主動監督，經調查后可要求怠于行使公益訴訟起訴權的機關和組織書面說明不起訴的理由。人民檢察院在掌握了公共利益受到損害的初步證據時，認為該理由不成立的，檢察機關可以要求該機關或組織依法提起民事公益訴訟，或由檢察機關直接提起民事公益訴訟。

四、結語

社會公共利益是一種特殊的利益，需要司法的特別保護。檢察機關作為公民權益的捍衛者，按照程序規則提起民事公益訴訟體現了執法為民的要求。檢察機關提起公益訴訟，可以對公益訴訟案件進行審查，防止濫訴，節約司法資源，真正的發揮其維護公共利益的職能。但是檢察機關參與公益訴訟的制度構建仍處在初級階段，很多問題有待于進一步的討論，檢察機關參與民事公益訴訟仍然應當審慎推進。