區域學前教育均衡發展：概念釋義、問題歸因與實現路徑

文獻標識碼：A

文章編號：1671-6124（2015）06-0091-06

收稿日期：2015-03-20

基金項目：湖南省研究生科研創新項目［CX2015B117］

作者簡介：王彥峰，湖南師范大學教育科學學院博士研究生。

學前教育是國民教育體系的開端，是其他教育階段的基礎，區域學前教育是否均衡發展，關系到不同區域的學前兒童能否在教育的起點上接受到公平的教育，對學前教育公平的實現具有直接的影響。在當今世界，各發達國家普遍對區域學前教育的均衡發展高度重視，并把其視為一項影響深遠的公益事業，以此來促進社會的穩定與和諧發展。近幾年，中央政府高度重視區域學前教育的均衡發展，先后在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010~ 2020）》、《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》等政策性文件中強調，要對民族地區、落后地區的學前教育發展給予政策性扶持，逐步縮小發達地區和欠發達地區學前教育之間的差距，因此，我國區域學前教育的均衡發展在總體上取得了很大的成就。但是，我們也應當清醒地看到，我國東西部學前教育、城鄉學前教育的差距仍然很大，部分區域之間甚至呈現擴大化的趨勢。當前，在學前教育大發展的國際背景下，如何進一步縮小我國區域學前教育之間的差距，提高學前教育發展的整體水平，讓各區域、各民族學前兒童均能享受到優質、公平的學前教育，已成為一項意義重大而又迫在眉睫的民生工程。

一、區域學前教育均衡發展的概念釋義

所謂區域學前教育均衡發展，是指在教育公平理念的指引下，通過外界的幫扶和落后地區的自主發展，使不同區域、同一層次的學前兒童、學前教育工作者、學前教育機構等，均享有同等的發展權利和發展機會，讓不同區域的學前教育保持高位的、相對平衡的發展?！皡^域”一詞具有多重含義，從不同的視角理解具有很大的差異：從國家的視角來看，是指東部、中部和西部之間，或各行政省之間學前教育的均衡發展；從一個省的視角來看，是指該省域內各市、縣、鄉學前教育的均衡發展（以此類推，可以延伸到市、縣、鄉的視角）；從民族的視角來看，是指各民族之間學前教育的均衡發展；從城鄉的視角來看，是指城市和鄉村之間學前教育的均衡發展。

1.區域學前教育均衡發展的核心是學前兒童的公平發展

學前教育是培養學前兒童的有目的、有計劃的系統工程，是促使學前兒童從“生物性”的人，逐漸成為“社會性”的人的必要途徑，是幫助他們成人、成才的重要條件。學前教育的本真是如何呵護兒童、發展兒童、完善兒童，其出發點和落腳點是學前兒童，其根本宗旨和終極關懷是學前兒童的發展。但是，在傳統的發展觀念中，衡量區域學前教育均衡發展的指標是外在化的“物質”，所謂的區域學前教育均衡發展，就是讓不同區域的學前教育在基礎設施、財政投入、教具、玩具等資源的配置上達到均衡。在這種“物性”發展觀的指引下，區域學前教育的均衡發展逐漸被物質化、工具化，逐漸遮蔽了學前兒童的存在，學前教育也漸漸偏離了自己的信仰和追求。學前教育應當是人的教育，應該基于人性，立于學前兒童，并成于學前兒童，這才是學前教育的永恒追求。因此，區域學前教育的均衡發展并不是簡單地讓各區域的學前教育在資源配置上達到平衡，它歸根結底要落腳到學前兒童的公平發展上，其核心和實質是讓不同區域的學前兒童享有公平發展的權利和機會，在學前教育的起點、過程和結果上均得到公平的發展。

2.區域學前教育均衡發展不是搞平均主義

有人把區域學前教育的均衡發展等同于“削峰填谷”式的平均發展，主張把好的幼兒園與一般的幼兒園拉平，取消一切諸如“重點幼兒園”、“示范幼兒園”之類的競爭制度，從而使所有的幼兒園取得一樣的發展。這種低水平的平均主義發展觀，不僅壓抑了學前教育工作者的進取精神和創新意識，助長了一部分人的散漫與惰性，而且降低了均衡發展的標準，嚴重偏離了區域學前教育均衡發展的實質。本文所指的均衡發展是高位的、相對平衡的發展，它不刻意追求學前教育發展的絕對平等，旨在謀求每一個學前兒童均應享有的教育權利和教育機會，以及學前教育資源的最優化配置；它以人本主義理念為指導，堅持統籌兼顧，不僅統籌學前教育內部系統與社會系統之間的平衡，也兼顧“物性”發展和“人性”發展的平衡，絕不是一刀切、整齊劃一的平均發展，是科學發展觀在學前教育領域中的生動體現。根據我國當前的基本國情，縮小區域學前教育發展之間的差距，依靠平均發展、同等推進的策略是行不通的，均衡發展才是在未來相當長一段時期內應當堅持的指導思想和基本原則。

3.區域學前教育均衡發展是動態的、相對的發展

真正意義上的發展是在動態的發展過程中實現的，如果事物的發展始終處在同一水平線上靜止不動或停滯不前，這種發展要么是低水平的發展，要么根本就沒有發展。絕對的高水平均衡發展也是一種靜態的發展，但在生產力發展有限的今天是不可能實現的。均衡發展既不是低水平的、重復性的發展，也不是靜止的、停滯不前的發展，而是在不同時期不斷調整、螺旋上升的動態發展。落后地區的學前教育需要發展，發達地區的學前教育也需要發展，絕不能用平均主義的思想削弱或限制發達地區學前教育的發展，而應在均衡發展觀的指引下，讓落后地區的學前教育在發達地區的帶領和幫助下，通過雙方的交流、合作進而實現高水平的平衡發展。從生態學的視角來看，區域學前教育發展本身就是一個生態系統，它是通過學前教育內部各組成元素之間，以及學前教育與社會之間的矛盾運動，從一種狀態向另一種狀態演進，從而在動態發展中實現相對的生態平衡。區域學前教育的發展在不同的時期具有不同的訴求，當它實現了一定的均衡后，又會產生新的不均衡，總是在“不均衡—相對均衡—不均衡—相對均衡”的周期內，不斷螺旋式上升并循環發展 ［1］。

二、我國區域學前教育非均衡發展的問題歸因

1.復雜多樣的自然環境

我國是一個幅員遼闊的大國，擁有960萬平方公里的土地和34個省級行政區，東部、中部和西部之間，以及各行政區之間，由于自然資源、地理位置、文化習俗、經濟發展等方面的不同，導致各地學前教育發展的基礎條件也參差不齊，必然會造成區域學前教育之間發展的不平衡。人們所處的地理位置、氣候特點、自然資源等是人類生存和發展的基礎，不同的自然環境對學前教育的發展有著不同的影響。有些區域的自然環境有利于學前教育的發展，例如東部沿海地區氣候溫和、交通發達、資源富饒，比較適合幼兒園的建造，以及教師和兒童的生活與學習，因而學前教育發展相對迅速、質量高；有些區域的自然環境則會限制甚至阻礙學前教育的發展，例如西部地區、邊疆地區多高原和荒漠，氣候多變，災害頻繁，對學前教育的辦學條件、教師教學和兒童學習等都會產生不利的影響，因而學前教育的發展相對較慢且質量較低，有些地區的學前兒童隨時有可能面臨輟學甚至生命的危險。

2.厚此薄彼的財政投入

我國是一個教育經費嚴重不足的國家，在2012年才首次突破GDP的4%，而學前教育在整個國民教育體系中一直處于發展的弱勢，被用于學前教育的經費長期以來僅占全國教育經費總投入的1.2~1.3% ［2］。但是，在學前教育財政投入總量有限的情況下，我國學前教育的發展長期受“東部優先發展”、“城市優先發展”思想的影響，東部沿海地區和城市的學前教育一直處在優先發展的戰略地位，其財政投入也普遍高于中西部和農村地區。根據《中國教育經濟統計年鑒（2012）》的數據顯示，在2011年全國各地的學前教育財政投入中，東部地區的財政投入平均水平明顯高于中西部地區，其中以北京市的財政投入最多，生均預算內學前教育經費的投入為18 478.87元，而處在西部地區的廣西省則最少，其生均預算內學前教育經費的投入為1 958.74元，兩者之間相差16 520.13元 ［3］。西部地區和農村的學前教育財政投入不足，不僅是當前解決我國區域學前教育發展不均衡的難題，也是長期困擾我國學前教育發展的根本性問題。

3.質量懸殊的師資隊伍

幼兒園教師的質量決定著學前教育的質量，高素質、專業化的幼兒園教師隊伍是高質量教育和兒童健康發展的重要保障 ［4］。然而，在我國的學前教育發展中，卻一直伴隨著區域幼兒園師資隊伍質量不均衡的現象，嚴重制約著學前教育的整體發展。眾所周知，一所幼兒園能否吸引優秀畢業生的加盟，長久地留住幼兒園教師，并讓他們心甘情愿地為幼兒園服務，與該幼兒園的工資待遇和生活環境有著直接的聯系。一般情況下，幼兒園的工資待遇越高，生活條件越優越，對畢業生的吸引力也就越大，反之則吸引力就越小。中西部地區由于經濟基礎薄弱，很難為幼兒園教師提供可觀的工資收入，有些地區的氣候和自然環境也不適宜居住，不僅招聘新教師困難，而且也造成了部分已有優秀教師的流失。幼兒園教師隊伍的結構不合理、整體素質較差、不穩定等問題，已成為落后地區學前教育發展難以擺脫惡性循環的重要原因。然而，東部沿海地區，由于其經濟基礎雄厚，工資待遇高，交通便利，生活條件優越，不僅能招聘到優秀的畢業生，而且吸引了大量中西部優秀幼兒園教師“孔雀東南飛”，這些地方集中了全中國大部分的優秀幼兒園教師，致使發達地區和落后地區幼兒園教師隊伍之間的差距非常懸殊。

4.極力阻撓的利益階層

1953年6月，在教育資源嚴重匱乏的情況下，為集中有限的教育資源著力辦好一部分學校，原國家教委發布《關于有重點地辦好一些中學和師范的意見》，拉開了在全國范圍內推行重點學校政策的大幕 ［5］。在其影響下，我國陸續建成了一批重點幼兒園和示范性幼兒園，它們幾乎集中了某一區域最好的學前教育資源，不僅具有良好的基礎設施等硬件，也擁有先進的教育理念等軟件。但是，重點幼兒園和示范性幼兒園的比例是非常小的，“物以稀為貴”，這些幼兒園的入園費要明顯高于非重點、非示范幼兒園。一部分上層家庭憑借其經濟基礎或社會地位能夠獲得學前教育中的優質資源，而對于經濟基礎差和社會地位低的中下層家庭，要想在激烈的競爭中獲得這些優質資源卻相當困難。這樣必然會導致社會階層的分化，而上層家庭便是既得利益階層。在日益競爭的社會背景下，既得利益階層必定竭力保護現有的利益和特權不受損壞，眾多上層家庭會自覺地結成利益集團，進而“抱團”并千方百計地阻撓對現有格局的變革。當前，既得利益階層的極力阻撓已成為妨礙區域學前教育均衡發展的深層次原因，這是很難在短期內根除的“頑疾”。

5.根深蒂固的社會結構

在新中國成立之初，國家剛從戰爭的硝煙中走出來，面對舊政權遺留下來的經濟崩潰、物價暴漲、民生凋敝的破敗局面，為加快經濟的發展，增強綜合國力，中央政府采取了一些“非常規”措施引導我國經濟社會的發展，使我國逐漸走上了一條“犧牲農村發展城市、犧牲西部發展東部、犧牲山區發展沿?！钡牡缆?，逐漸形成了非此即彼的二元對立社會結構 ［6］。與往昔相比，盡管我國的經濟社會面貌已發生翻天覆地的變化，但是社會中的二元對立矛盾并沒有因此而消亡，有些地方反而呈現出愈演愈烈的態勢，不僅嚴重阻礙了我國經濟和社會的發展，也導致了我國不同區域學前教育的發展差距越拉越大。在二元對立觀念的滲透下，我國學前教育在頂層制度設計方面就存在著“東部優先發展”、“城市優先發展”的價值取向，東部地區的學前教育無論是在財政投入、資源配置，還是在師資隊伍、教育質量等方面，普遍好于中西部地區和農村地區。

6.有待提高的自主發展

唯物辯證法認為，內因是事物發展的源泉和根本原因，決定著事物的性質和發展方向，而外因只是事物發展的條件，對事物的變化發展能夠起加速或延緩的作用，但不起決定性作用。實現區域學前教育的均衡發展，對落后地區而言，依靠外界的幫扶非常重要，但學會自力更生和自主發展更為重要，只有依靠內部的驅動才能保持長久的可持續發展。從當前區域學前教育發展的現狀來看，很多落后地區由于過分依賴外界的幫扶和救濟，逐漸產生了“等、要、靠”的發展惰性，自主開發的積極性和主動性不足。有些落后地區具有獨特的地域文化和民族文化，對于豐富學前教育的教育理念、教育方式和教育內容具有十分重要的意義和價值，但是這些地方卻很少開發出有特色的學前教育模式。此外，有些優質學前教育資源，以幼兒園教師為例，當其流動到落后地區幼兒園時，很多當地的幼兒園并沒有充分挖掘他們的價值，也很少為他們的個人生活和專業發展構建配套的保障機制，有些幼兒園甚至限制外來優秀幼兒園教師教育能量的釋放。

三、我國區域學前教育均衡發展的實現路徑

1.宏觀策略：從“輸血”到“造血”

教育的發展是非線性的、復雜多變的，在實現學前教育均衡發展的過程中，也出現了一些出乎意料的現象。例如，當區域之間幼兒園的辦學條件達到了相對均衡的狀態時，“擇園”現象反而有增無減。人們逐漸意識到，幼兒園僅有良好的園舍、教學設備、保健器材等硬件，其競爭力仍然是非常有限的，衡量一所幼兒園競爭力的關鍵是其師資隊伍、教育理念、教育方法和教育效果等軟件。落后地區的幼兒園硬件，可以通過外界的幫扶在短期內縮短與發達地區的差距，但是其軟件很難通過外援的方式在短期內實現，必須依靠自力更生方能實現。因此，實現落后地區學前教育的長遠、可持續發展，僅僅靠“輸血”模式的救濟并非長久之計，關鍵在于“造血”模式的自主發展。

所謂“輸血”模式是指落后地區依靠外界輸送的人、財、物，以及各級政府制定的優惠政策，從而使本地學前教育得到快速發展的模式。長期以來，“輸血”模式是我國幫扶落后地區學前教育發展的主導模式，為當地學前教育的改革與發展作出了巨大貢獻，但是“輸血”模式并不是一勞永逸的，也存在著諸多問題。例如，“輸血”模式側重于外在的物質和金錢輸送，卻很難從根本上提升幼兒園教師的教育理念和教育素養；部分學前教育工作者長期在“輸血”模式的幫扶下，容易產生惰性心理，不利于激發和釋放他們的工作積極性等等?！拜斞蹦Ｊ浇K究屬于外部幫扶模式，當幫扶的力度減小或停止時，有些落后地區的學前教育發展立即會出現“返貧”的現象，并不能從根本上解決問題。

所謂“造血”模式是指落后地區在外界的幫助下，主要依靠自身的力量，自主開發和利用本地學前教育資源，逐步擺脫落后，實現學前教育可持續、高質量發展的模式。隨著“輸血”模式弊端的日益凸顯，人們深刻地認識到，“授人以魚，不如授人以漁”，要從根本上解決落后地區學前教育發展中的“頑固”問題，必須由單純的“輸血”模式向“造血”模式轉變?！拜斞钡哪康氖菫榱恕霸煅?，但是外來的“輸血”不能代替自身的“造血”，落后地區只有依靠自力更生學會“造血”，才能保障本地學前教育發展的連貫性和延續性，才能建立起穩定發展的長效機制。但是，從當前我國學前教育發展的現實情況來看，在相當長一段時期內，落后地區仍然要以外界的幫扶為主，真正地實現完全自主的發展，從“輸血”模式向“造血”模式的轉變，需要一個漫長的過程。

2.具體方法：從“治標”到“治本”

（1）加強對落后地區的資助　首先，在政策的導向方面。中央政府要充分利用政策的導向作用，通過制定特殊的優惠政策（例如，人事管理政策、資源配置政策、財政投入政策等）向落后地區傾斜，加大對落后地區學前教育發展的政策支持力度。此外，還要借鑒法國的做法，明確政府在發展學前教育的主體責任，承擔起設施、設備、師資、監督和管理幾乎全部責任 ［7］，以保障落后地區的學前教育優惠政策得到落實。其次，在政府財政投入方面。要發揮政府財政投入的主渠道作用，設立專項基金，對落后地區的幼兒園建設給予補貼，對處境不利的學前兒童給予資助，對于特別困難的家庭，視其情況可以實行部分免費甚至全額免費；建立區域學前教育均衡發展的財政補償機制，通過財政轉移支付，使發達地區所獲得的稅收向欠發達地區合理轉移補償 ［8］。最后，在民間財政資助方面。學前教育是一項龐大的公益事業，僅僅依靠政府的財政投入是不現實的，需要建立政府主導下的成本合理分擔的多渠道投入機制 ［9］。要充分調動民間財政資助的積極性，發動社會名人和慈善團體設立愛心基金，也可以在社會中發行學前教育彩票，廣泛吸收和利用社會閑散資金，把政府財政投入和民間財政資助有機結合在一起，集中全社會力量，形成合力，共同推動區域學前教育的均衡發展。

（2）縮小區域師資隊伍之間的差距　首先，在幼兒園教師的準入和進修方面。落后地區要對幼兒園教師招聘嚴把入口關，嚴格規范考核的要求和程序，從源頭上提高幼兒園教師的整體質量；對現有的幼兒園教師，特別是園長和骨干教師，要積極為他們創造業務培訓和學歷進修的機會，切實提高幼兒園教師的專業發展水平和學歷層次。其次，在幼兒園教師的工資待遇方面。要大力提高落后地區幼兒園教師的工資待遇，有條件的地方可以建立東西部幼兒園教師同工同酬制度，適當增加落后地區幼兒園教師的編制數量，也可以嘗試確立落后地區從教人員的公務員地位，以此穩定落后地區幼兒園現有的師資隊伍，同時吸引新教師前來任教。最后，在幼兒園教師的流動方面?？梢栽诓糠职l達地區嘗試實施幼兒園教師評價改革，把在落后地區幼兒園任教的經歷，作為職稱晉升和職務提拔的優先條件，以此促進發達地區的幼兒園教師向落后地區流動；同時，在落后地區也要建立相應的配套政策，資助或獎勵落后地區幼兒園教師與發達地區幼兒園教師結對拜師，以及開展學術研討和業務學習的活動，以此激勵落后地區的幼兒園教師向發達地區的優秀幼兒園教師學習。

（3）強化對學前教育質量的監管　首先，建立區域學前教育均衡發展的“基線”。所謂“基線”是指不同區域學前教育發展均應達到的基本要求?！盎€”并不是千篇一律的一刀切，而是把區域學前教育之間的差距控制到適宜的范圍內，防止不同區域之間產生“質量懸殊”、“兩極分化”的極端現象。國家要依據“基線”的要求，把區域學前教育均衡發展的質量，作為評價當地政府工作政績的重要指標，讓政府真正地承擔起區域學前教育均衡發展的責任。其次，建立覆蓋全國的學前教育質量監控體系。要在全國范圍內建立起“國家、省、市、縣、鄉五級”學前教育質量監控體系，投入專項資金，建立專業監控隊伍，通過對區域學前教育發展的動態進行實時監控，準確地了解各地學前教育的發展狀況和存在的差距，以便國家有的放矢地對不同區域的學前教育發展進行引導和協調。最后，監管的重心要由外部指標逐步向內部指標轉變。當前我國學前教育質量的監管主要體現在幼兒園的物質條件、人員條件和制度管理等結構性指標，忽視了教育活動、師幼互動等過程性指標 ［10］，致使各地學前教育的發展過于重視物質條件而輕視內涵建設。因此，區域學前教育質量的監控要從“注重外在的物質監控”，逐漸向“注重內在的內涵監控”轉移，以引導落后地區學前教育的發展，在重視規模的同時更要注重內涵，努力讓落后地區的學前兒童享受到與發達地區同等水平的學前教育。

（4）推廣免費的幼兒園義務教育　首先，在指導思想上，要堅持“量力而行”的原則。目前我國有一億多學齡前兒童，規模居世界第一，落后地區的學齡前兒童數量也很多，如果在落后地區全面推廣幼兒園義務教育，需要投入大量的人力、物力和財力。根據我國的經濟發展和學前教育發展現狀，不可能在短期內大規模地推廣，要堅決避免“大躍進”式的冒進行為。在實施前要做好調查和分析工作，進行充分的預算和規劃，有步驟、有針對性地開展，做到量力而行、適宜發展。其次，在實施方法上，應由減免政策逐步向免費過渡。在現階段，落后地區學前教育的發展仍然要以“政府財政投入為主的低收費格局”為主，對極其落后的少數民族和邊疆地區的學前教育要以“減免政策”為主，有條件的地區可率先實施免費學前教育，可逐漸由免費一年向兩年、三年過渡，最終在落后地區全面推廣幼兒園義務教育。最后，在保障措施上，要建立與幼兒園義務教育相配套的保障體系。國家應出臺相應的幼兒園義務教育法律法規，從政策保障、組織保障、人才保障、設施保障、經費保障和監督保障等方面，全方位保障幼兒園義務教育的實施，只有建立強大的、全方位的保障體系，才能預防和快速解決在運行過程中出現的問題，以保證其有效運轉和可持續發展。

（5）努力解決深層的經濟和社會問題　首先，防止落后地區經濟發展的“純市場化”。經濟是學前教育發展的基礎，對學前教育發展的規模、速度和質量均會產生直接的影響。黨的十八屆三中全會指出，在今后的經濟發展中，要使市場在資源配置中起決定性作用。對于落后地區而言，由于其經濟基礎相對較弱，如果單純地依靠市場經濟，勢必在與發達地區競爭的過程中走向惡性循環。并不是在所有地方、任何時候都適合純粹的市場經濟，要具體問題具體分析，堅決杜絕整齊劃一的“一刀切”模式，在落后地區適當發展市場經濟的同時，更要加強宏觀調控的作用。其次，打破二元對立的社會發展模式。應堅持統籌兼顧、協調發展的科學發展觀，改革城鄉二元對立的戶籍制度，讓城鄉戶籍的學前兒童享有同樣的受教育權；逐步改變區域分治的制度，建立統一的學前教育管理制度，采用相對統一的標準對各區域的學前教育發展給予公正的評價。最后，限制或減弱利益階層的阻撓。在區域學前教育均衡發展的過程中，一般會形成推動派、阻滯派和兩面派，在進行利益分析時，三方的利益都要兼顧，不能讓政策總是以損害一方利益來補償另一方面利益的方式進行 ［11］。在現階段，要完全根除利益階層的阻撓是不現實的，但不能對其阻撓聽之任之，要根據國家的法律和政策對利益階層的不良行為進行規范或懲罰，把利益階層的阻撓降至最低限度。

（6）充分挖掘落后地區的自主發展能力　首先，落后地區要自主發展地方經濟。落后地區要主動引進外資，利用好國家的優惠政策，充分開發本地的生態資源，重點打造與旅游觀光、民族傳統、地域文化等相關的特色品牌，以此推動經濟的快速發展，為本地區學前教育的發展打下堅實的基礎。其次，落后地區要大力培養和引進學前教育人才。只有擁有一支優秀、穩定的學前教育人才隊伍，才能更好地創新本地的學前教育，為本地學前教育的可持續發展注入強大的內驅力。落后地區要制定與學前教育人才培養和人才引進相關的優惠政策，構建合理的人才培養機制和人才回流機制，筑巢引鳳。最后，落后地區要凝練學前教育特色，提高學前教育質量。應當堅持“以特色促質量，以質量揚特色”的發展理念。特色是質量發展的助推器，沒有特色的質量是缺乏生命力的。落后地區要充分開發和利用本地學前教育資源，結合地域的傳統文化形成有特色的學前教育模式。例如，在湖南湘西少數民族聚居地區，可以充分利用侗語、苗語、吊腳樓、風雨橋、油茶、神話故事等文化資源，開發具有民族特色的學前教育項目 ［12］。同時，特色要以質量為后盾，沒有質量的特色是難以可持續發展的。落后地區也要轉變觀念，苦練內功，通過提高學前教育的質量來弘揚本地學前教育的特色。