新中國成立以來戶籍制度的變遷與展望

吳 亮 ，周建華

(西安航空學院，陜西西安 7 10077)

中國的戶籍制度是對我國公民的出生、死亡、遷徙、婚姻等注冊登記的一系列管理制度的總和。它的產生由來已久，新中國成立后，重新確立了我國的戶籍管理制度。隨著改革開放的深入發展，戶籍制度自身存在的一些弊病也逐漸顯現，為了社會主義和諧社會的建設與發展，我國應不斷地進行戶籍制度改革。

一、戶籍制度產生的社會問題

我國有關戶籍制度的創建，最早產生于西周時期，當時主要用于登記管理人口。在《周禮·秋官·司民》記載:“司民掌登萬民之數，自生齒以上，皆書于版，辯其國中，與其都鄙，及其郊野。異其男女，歲登下其死生。及三年大比，以萬民之數詔司寇。司寇及孟冬祀司民之日，獻其數于王。王拜受之，登于天府?！睔v經各朝不斷完善。新中國成立后，廢除國民黨時期舊的社會制度，為便于管理，1958年頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，規定了常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等七項戶口登記制度。該政策的頒布和調整變化，我國逐漸形成了以農業、非農業戶口區分城鄉居民的戶籍管理制度。因此，也相應的產生了一系列的社會問題:一是造成社會分配不公平。在新的戶籍制度下，拉大了城市和農村地區人口的差距，他們被無形的劃分為兩類人。農村人口的生活來源只能依賴土地，與社會福利保障無緣，而城市人口生活環境較為優越，享受著較為完善的社會福利保障。這削弱了農民的生產積極性。二是鉗制了人口的自由流動，阻礙了城鄉的發展。在以經濟發展為重心的時代，農業上實行“剪刀差”政策，農業的生產資料被轉為工業資本，致使全國80%的人口分散在廣大農村地區，成為被排除在工業化進程之外的相對貧困人口。［1］三是影響公民個人的正常生活。戶籍制度在某種程度上對部分公民起到了限制作用，影響著公民的職業選擇、醫療條件、福利待遇、社會保障等，使公民的社會身份出現等級劃分，加劇社會矛盾。

二、戶籍制度的改革

(一)計劃經濟下的戶籍調整

新中國成立后，國民經濟百廢待興，為盡快地恢復經濟，我國學習原蘇聯實行計劃經濟，自1958年《中華人民共和國戶口登記條例》頒布后，到十一屆三中全會召開前，我國的戶籍制度在計劃經濟體制下逐漸的調整，主要分為兩個時期，從1949年到1957年為戶口自由遷移時期，戶籍制度從城市到農村相繼建立?！?951－1953年間，城市人口凈遷移率平均每年為33．1%;1954－1957年間，城市人口凈遷移率平均每年為 28．1% ?！保?］(P66－69)這一時期人們的限制較少，戶口的遷移也較為普遍，戶籍在城市和農村、內陸和沿海地區之間頻繁遷移。自1958年后，戶籍的管理逐漸嚴格，尤其是對農村向城鎮地區的遷移，這種狀態一直持續到改革開放前。［3］這時期是國民經濟曲折發展，我國經濟在黑暗中摸索前進，經濟發展緩慢，出現大量剩余勞動力，特別在城市地區，影響著國民的生活水平。為解決勞動力剩余的問題，國家提出了知識青年上山下鄉，到基層再深造等一系列政策，出現了人口大量流動，戶籍也隨之發生遷移。

(二)社會主義市場經濟下的戶籍改革

1．“農轉非”政策的出臺(1978－1984年)

十一屆三中全會召開后，國民經濟發展逐漸走上正軌，加之改革開放政策的推動，計劃經濟體制開始破冰，社會主義市場經濟逐步發展。家庭聯產承包責任制的進一步推廣，農村勞動力得到進一步解放，出現了剩余勞動力，由此產生了人口的流動。為解決這些流動人口，國家出臺一系列相關政策，如《關于解決部分專業技術干部的農村家屬遷往城鎮由國家供應糧食問題規定》，打破了以往的戶籍控制。這些農村剩余勞動力進城工作，為保障他們的利益，政府逐漸放松戶籍限制，如科技骨干、煤礦井下職工、三線艱苦地區職工、部分邊防軍官的農村家屬等可以在原籍轉為城鎮戶口;對“農轉非”的控制指標，由不超過當地非農業人口的1．5‰，提高到不超過當地非農業人口的2‰。［4］(P120)同時，進城工作的農民在城鎮安家生活，他們為城市化進程的發展作出了重要貢獻，國家為滿足其落戶的需要，1984年頒布了《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，準許進城務工的農民及其家屬由農業戶口轉為非農戶口，可以轉為常住戶籍。雖然這個通知在落戶人群上有著種種限制，但也打開了農民戶籍流動的限制。

2．小城鎮戶籍改革從試點到普及(1984－2001年)

隨著改革開放的深入發展，社會經濟發展速度逐步加快，城鎮化進程得到顯著提高，城鄉流動人員也逐漸增多，越來越多的農民離開自己的家鄉，來到城市。但是，城鄉分立的戶籍制度成為阻隔他們的高墻，無法落戶城市。農民期盼對戶籍制度能有所改革。為此，1984年國務院頒布了《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》，其中決定:“即日起，各省、自治區、直轄市可選若干集鎮進行試點，允許務工、經商、辦服務業的農民自理口糧到集鎮落戶”(中發［1984］1號)。至此，小城鎮戶籍改革拉開了序幕。隨后，國家出臺了《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，其中規定農民可以自理口糧在集鎮落戶，凡申請到集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家庭，在集鎮有固定住所、有經營能力或在鄉鎮企業事業單位長期務工的，公安部門應準予落常住戶口，及時辦理入戶手續，發給《自理口糧戶口簿》，統計為非農業人口。據相關數據顯示，自通知的出臺到1986年底，國家共辦理自理口糧戶達到1 633 828戶，總計4 542 988人。［5］1992 年，公安部制定了《關于實行當地有效城鎮居民戶口制度的通知》，其中決定小城鎮地區及其部分開發區試點實行“當地有效城鎮居民戶口”，以此解決農民入城落戶的問題。隨后，眾多省份也相繼實施該政策，并印發“藍印戶口”，在經過一定時期后逐漸轉正。該過渡性政策為農民落戶提供了方便。

1997年，《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》和《關于完善農村戶籍管理制度的意見》相繼問世，其中規定:“從農村到小城鎮務工或者興辦第二、三產業的人員，小城鎮的機關、團體、企業和事業單位聘用的管理人員、專業技術人員，在小城鎮購買了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系親屬，可以辦理城鎮常住戶口?！边@樣為農民在城鎮落戶提供政策保障，刺激了農民入城務工，方便了農民在城市落戶，小城鎮的戶籍改革也進入全面推廣階段。2000年國家又頒布《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，其中談到在縣級地區有穩定工作及其固定住處的農民，可以自愿轉為城鎮戶口。農民落戶城鎮也更為寬松。2001年的《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，打破了戶籍遷移的指標限制，農轉非政策更加寬松。

3．大城市戶籍改革的破冰期(2001年至今)

21世紀是戶籍改革的新時期，在小城鎮戶籍改革獲得突破性成果之際，大城市的戶籍制度改革也迫在眉睫。2001年在石家莊問世的《關于我市市區戶籍管理制度改革的意見》成為大城市戶籍改革的起點，進一步對進入大城市務工的人放寬了限制。其中對已經在城市居住且有固定住所的居民，允許其子女、父母辦理城市戶口;對在城市購房者可以落戶并接受購房者的直系親屬落戶;對市內有資格接受落戶的單位可以辦理畢業生落戶等七項規定，該方案的實施，為外來人員辦理城市戶口提供了方便，減少了落戶的阻礙。同時，也放寬了畢業生城市就業、居民購房落戶的資格，使他們能夠更好地為城市的發展做貢獻。在此基礎上，全國各地相繼進行大城市戶籍制度改革，推動了戶籍改革的發展。為打破農業與非農之間二元戶籍的界限，成都在2004年起實行一元戶籍制，同屬“居民戶口”，經過逐漸的完善，在2010年正式出臺了《關于全域成都城鄉統一戶籍實現居民自由遷徙的意見》，使成都的大城市戶籍改革發展到新的階段。沈陽的戶籍制度改革也不甘落后，先取消了暫住證制度，后頒布《市計委部門關于進一步推動改革戶口遷移制度若干意見》，使外來人員在城市落戶的難度進一步降低。2012年在京、津、滬、渝、穗、深圳等六個人流量大的城市實施一些便于外來人口的便利措施。

三、戶籍制度改革的社會影響

戶籍制度改革涉及億萬群眾，需要兼顧各方利益。戶籍制度改革對社會發展有著重要影響。首先，改革有利于社會主義市場經濟發展。我國的戶籍制度發展于計劃經濟時代，其主要特點就是限制人口的自由流動，而社會主義市場經濟時代，限制人口流動的戶籍制度在一定程度上限制市場經濟要素的流動，阻礙了我國經濟的發展。因此，戶籍制度改革勢在必行。通過戶籍制度的改革，打破這種限制，實現人口的自由流動，為市場經濟的發展準備了條件。其次，改革能夠縮小貧富差距，促進社會公平，有利于社會和諧。社會平等是社會主義國家的重要特征，也是人們所追求的目標。然而，城鄉居民在某些方面的權利和義務并不平等。如某些單位在人才招聘中只招本市戶口的人，高考分數線的劃定不一致，各大學招生指標也不平等，這些都是由于戶籍制度的限制所導致的。［6］同時，城鄉居民在戶籍制度下的教育、醫療、養老等政策也不同，其差距也在逐漸的拉大。因此，戶籍制度的改革，能夠縮小人們之間的差距，實現社會的公平。最后，戶籍制度改革能夠打破城鄉壁壘，推進城鄉一體化發展。戶籍制度限制了人口的正常遷移，使城鄉之間形成一條溝壑。推行戶籍制度改革，有利于打破這種限制，更好地將農業與工業、城市與鄉村聯系在一起，使城鄉社會經濟能夠得到全面、協調、可持續發展。

四、戶籍制度改革的展望

近年來，我國在戶籍制度的改革上取得了重大的突破，改革的步伐也在加快，在大城市和城鎮地區的戶籍制度進行了不同程度的調整，使農民落戶城市更加方便，人口合理遷移常規化。自2010到2012年間，全國“農轉非”的辦理共2 505萬人，是前三年的2．2倍。據中國社會藍皮書統計數據，至2011年12月，我國城鎮人口占總人口比重首次超過50%。我國城市化發展在今后一段時間內處于加速發展階段。［7］但我們也應看到農民落戶中存在一些“被落戶”，“大城市擠破頭，小城市不愿留”的諸多負面影響，戶籍制度的改革十分復雜，它不僅是一個戶口問題，還有與之相關的養老、住房、教育、衛生等密切相關。中國人民大學農業與農村發展學院副院長孔祥智談到，戶籍制度改革的重點就在于剝離其附著的權益差距，縮小乃至消除城鄉差距，實現公共資源分配和公共服務、福利待遇的均等化。最終要實現外來農民和市民來共享發展成果，即賦予農民更多財產權利，又讓他們有更好的社會保障和發展機會。

黨的十八屆三中全會對加快戶籍制度改革提出了進一步的規劃。為落實全會精神，公安部協同12部門進行深入調研，2014年7月底，國務院頒布了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確了戶籍制度改革的路徑和方向。改革的路線分四個方面，一是全面放開建制鎮和小城鎮落戶限制。在居住地有合法穩定住所公民，本人與其配偶、未成年子女、父母等人可以辦理城市戶口;二是有序放開中等城市落戶限制。對于承載能力小的城市可依照小城市標準執行，大的城市中有穩定就業、住所的人可以放寬落戶政策，但對收住房面積、金額等方面不允許有限制;三是合理確定大城市落戶條件。繼續放寬大城市的落戶條件，城區人口在300萬以下大城市，對有穩定職業和收入的人群放開落戶限制，城區人口在300萬到500萬之間的大城市，為避免人口膨脹，嚴格實行落戶條件，并對社保要求不得超過5年;四是嚴格控制特大城市人口規模。為減少大城市的負擔，緩解人口壓力，避免人、房、車、環境等“城市病”問題的加劇，對城區人口在500萬以上的特大城市要嚴格控制人口的規模，此類城市落戶比較嚴格。

改革要進一步調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度，取消農業與非農戶口性質的區別，全面實施居住證制度，加快建設和共享國家人口基礎信息庫。到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口的城鎮落戶。長期以來，戶籍猶如橫亙在城鄉地區居民之間的一塊堅冰、一堵高墻，阻礙了人口的正常流動與遷移。［8］現如今，在全面深化改革的浪潮中，戶籍制度改革正破浪前進，堅冰開始融化，高墻逐漸拆除，億萬群眾的追夢之路將越走越順暢，越走越寬敞。

［1］王海光．當代中國戶籍制度形成與沿革的宏觀分析［J］．新華文摘，2003，(10)．

［2］高珮義．中外城市化比較研究(增訂版)［M］．天津:南開大學出版社，2004．

［3］袁政．市場能否合理調節人口的區域再分布:中國未來戶籍政策選擇分析［J］．中國人口科學，2001，(5)．

［4］殷志靜，郁奇虹．中國戶籍制度改革［M］．北京:中國政法大學出版社，1996．

［5］張英紅，雷晨暉．戶籍制度的歷史回溯與改革前瞻［J］．湖南公安高等?？茖W校學報，2002，(1)．

［6］張浩．淺談我國公民教育平等權及其憲法保障［J］．高校教育研究，2008，(4)．

［7］胡凱基．我國城鎮化視域下的中心村建設［J］．哈爾濱學院學報，2013，(1)．

［8］張道航．城市農民工住房現狀及其解決路徑［J］．大連大學學報，2010，(1)．