加強地方立法規劃和領導 推進依法治國的全面落實

楊偉榮

（廣東省韓山師范學院 廣東 潮州 521011）

第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過修改立法法，依法賦予設區的市擁有地方立法權，這對于全面推進依法治國，使更多的更實際更具體的方面和問題納入到法治的正確軌道上具有很大的現實意義。立法工作是依法治國的前提和基礎，地方立法工作作為國家立法工作體系的一個組成部分，其制定的法規成為國家法律體系重要的一個層次和部分，同樣也影響到國家的法治進程和水平，其民主性、科學性和縝密性也不容忽視。因此，在下來的特別是實施設區的市地方立法權工作時，要大力加強地方立法相關工作的規劃和領導，使其制定出臺的地方法規既符合憲法、法律、相關法規的要求，又符合本地區的實際情況，使地方法規能規范調整好相關的各種關系，維護好相關經濟社會發展所需正常的秩序，促進本地區經濟社會的發展。

根據修改后頒布的《立法法》，在依法賦予所有設區的市地方立法權的同時，又相應明確其地方立法權限和范圍，避免重復立法，維護國家法制統一。為此明確規定，設區的市可以對“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”制定地方性法規。法律對較大的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。同時，考慮到設區的市數量較多，地區差異較大，這一工作需要本著積極穩妥的精神予以推進，修正案規定，由省、自治區的人大常委會綜合考慮本省、自治區所轄的設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素，確定其他設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間，并報全國人大常委會和國務院備案。應該說，《立法法》已經為我們后面設區的市的地方立法工作指明了方向，以后就是怎樣落實展開了。在這個方面，筆者以為，在全面推進依法治國，更加重視和強調法律在安邦治國的作用以及法治的建設已進入快車道的背景下，更須加強地方立法工作的規劃和領導。為此筆者提出幾點與各位同仁探討。

一、在設區的市地方立法賦權中既要積極又要穩妥，不要冒進也不要攀比

在以前取得地方立法權的49個市后面，新一輪設區的市取得地方立法權從《立法法》修正案頒行時正式開啟，但具體哪個時間能真正擁有，要視其制定地方性法規的條件是否成熟。地方立法是全面賦權，但要穩步推進，不是一下子全部放開。地方立法的條件包括組織架構、人員配置、立法專業力量與水準等立法能力是否齊備，也要視該地區經濟社會發展情況以及立法需求乃至其人口數量、地域面積等因素而定，不能罔顧這一切在條件尚不成熟時而急功冒進，也非只是為了其他目的和念想而爭立法權。那些只是為搶頭香打頭炮，搶在別的省、區，別的市前面，炫耀所謂的成績；或只是為了與其他省、區，別的市保持一致不落于人，別人爭了我也要爭，別人上也我即使沒條件也要上等想法和做法都要不得。在這里，各省、自治區的人大常委會負有重大責任。根據立法法修正案規定，“設區的市的地方性法規須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行”，因此本著積極穩妥的精神，在推進時由省、自治區的人大常委會予以綜合考慮。什么時候可以上，可以由哪個、哪幾個上；哪個在先哪個容后，都要根據立法法修正案所規定的條件是否成熟而定。因為作為法律的制定是一件很嚴肅的事情，地方性法規的制定也是立法工作的重要組成部分，必須嚴肅認真，不可戲也。在立法條件方面，首先是在設區的市人大常委會內應增設新的專門委員會專司立法工作。其次是組成一個較強的獨立于政府部門的立法團隊。再次是這個團隊應包括熟悉立法理論與實踐的法律方面及相關領域的高素質的技術專家和學者。簡言之，組織要完備，力量要加強，素質須提高。我們一方面是看到很多地方有很強烈的愿望和很高的積極性，但另一方面我們也要正視在人大及其常設機構人大常委會的組成人員中有法律背景的人比例較低，熟悉立法理論與實踐的人更是缺乏，難于很好擔負起法律制定這個嚴肅而重大的責任。因此，在地方立法權的推進時既要積極又要穩妥，不要冒進也不要攀比。省、自治區之間不要攀比，各設區的市也不要攀比，一切都從立法條件是否成熟去考量。要打有充足準備之勝仗，為全面推進依法治國奠定好堅實的基礎和前提。

剛頒行的立法法修正案同時還規定，“應當制定地方性法規但條件尚不成熟的”，因行政管理有迫切需要，可以先由設區的市人民政府相應制定地方政府規章。從嚴格意義講，規章，無論是部門規章還是政府規章，與法規即便是較大市所制定的地方性法規還是有很大區別的，地方性法規應該確認是法律體系中的一層，而規章，無論是部門規章還是各級政府規章從嚴格意義上是否是法律體系中的另一層還是有點疑義。但可以確定的是，它最起碼比同級人大制定的地方性法規要低。因此，作為穩妥推進制定地方性法規的過渡，由本級人大常委會及屬下的立法專門委員會指導，而由本級地方政府主導制定的，可能具有半法律性質的規范性文件即地方政府規章，也就成為了一個很好的舉措和選擇，既可以防止諸多形式的倉促立法而實際上導致的對法律權威和法治的挑戰與破壞，又可以減少、避免地方政府印發紅頭文件自設行政權力自減行政職責的違法現象，從而使地方政府行政更加規范。

在積極穩妥推進地方立法工作時，各省、自治區的人民代表大會常務委員會負有特別重大的責任。無論前面所說的在設區的市“開始制定地方性法規的具體步驟和時間”，還是在對設區的市所制定的地方性法規的合法性審查與批準，都負有法定的責任。立法法修正案規定：“設區的市的地方性法規須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行。省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規，應當對其合法性進行審查?！币虼?，各省、自治區的人民代表大會常務委員會要視下面各設區的市人民代表大會的不同情況給予全方位的指導和支持，使各設區的市能有適應本地區經濟與社會發展需要的地方性法規，使各個地方的城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面都能夠做到依法依規，促進全面依法治國方略的實施與落實。

二、要把設區的市地方性法規的制定置于高的起點，嚴要求高標準做好工作

首先要明確設區的市地方立法的主體是市人大及其人大常委會。市人民代表大會及其常委會是地方的權力機關，是制定地方性法規的法定機關，因此地方性法規的制定都應在它的主導下進行。而我們也注意到了，即或如此，無論在地方立法權的爭取或是實際的具體的立法時都會有政府的影子，這時候更要明確地方立法的主體及其權力和責任的歸屬，而這就是設區的市的市人大及其人大常委會而不是其他，當然也不是設區的市人民政府。我們也注意到了，立法法修正案有關于因行政管理有迫切需要，而制定地方性法規條件尚不成熟時，可以先由設區的市人民政府制定地方政府規章的規定。正如前面提到的，規章與確定屬于法律的同級人大制定的地方性法規不同，當然可以由設區的市人民政府去制定。同時規章正是因為與同級人大制定的地方性法規不同，所以根據立法法修正案的要求和規范，“規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規”，因此規章即使由設區的市人民政府主導，但在整個規章的制定過程中本級人民代表大會常務委員會及屬下的立法專門委員會應該進行全面的立法指導。筆者以為，設區的市制定地方性法規的主體的明確，避免政府既當制定者又當執行者，將有助于更好地全面推進依法治國，因為從很大意義講，地方立法反而是限制和規范地方政府的權力，讓地方政府在上位法缺位的情況下，能夠有地方性法規去規范政府的權力和行為，杜絕過去很多地方政府通過印發紅頭文件自設行政權力的違法現象，從而使地方政府更能依法行政。而使行政機關依法辦事，從現實意義上是全面推進依法治國的非常關鍵的一大步。

其次是在設區的市制定地方性法規時要嚴格依照立法法的程序方面的規定進行。設區的市所制定的地方性法規作為國家法律體系中一個重要組成部分，因此其制定都必須按照一般法律制定的程序及其具體的環節去操作，不能因其是層級較低的地方性法規而有任何放松要求降低標準的想法和做法。在立法者的頭腦里應該明確，要制定的是代表國家意志的具有權威性的法律，立法者所做的不是一件簡單的工作，而是背負著依法治國的重任，不能有絲毫松懈，要嚴要求高標準做好。

三、設區的市之地方性法規內容應具有一定超前性但不可脫離實際

根據立法法修正案的規定，設區的市可以對“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”制定地方性法規。那么制定在這些方面地方性法規時，一方面要科學立法，在內容上應該在不重復上位法的前提下，根據本地區在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的立法需求和其他實際情況，通過充分的調查、全面的研究和討論并借鑒其他地方好的經驗的基礎上提出相關的草案，再按照法律制定的其他程序去進行，使到制定出來的法規成為“立得住、真管用”的好法律。要做到幾個“不要”、“不得”、“不能”：不要好高騖遠，不要規定即便經過很大的努力也難于做到的事情和要求，只制訂需要規范能夠做到的而不強人所難，應該具有可執行性和可操作性；“不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力、減少本部門的法定職責，杜絕利用地方立法謀求政府擴權或將部門的權利、利益法律化；更不能混淆、顛倒權利義務的關系。另一方面，要民主立法。通過建立一定的機制，讓社會公眾在地方立法過程中有渠道、有機會表達意見，使地方立法充分體現社情民意，使立法有更廣泛的社會基礎和群眾基礎，使制定出來的法規更容易為民眾所接受、更利于法規的施行和落實。

［1］《中華人民共和國立法法（修正案）》（中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會第三次會議2015年3月15日通過）.