社區檢察對公安派出所刑事執法活動監督的實踐探索

吳真 張祺

社區檢察對公安派出所刑事執法活動監督的實踐探索

吳真 張祺

公安派出所作為基層社會治安管理和防控的重要職能部門，承擔著人口管理、公共安全、治安防控等艱苦復雜的工作，其與群眾接觸密切，已然成為行政權在基層的重要形象代表。近年來，公安派出所在維護社會穩定、打擊違法犯罪、排解矛盾糾紛、強化社會管理方面作出了許多貢獻，與此同時也必須看到，公安派出所在工作作風、執法規范等方面還存在一些問題。為此，全國各地檢察機關都在探索加強對公安派出所刑事執法活動檢察監督，并形成了多種各具特色的工作模式。以上海為代表的社區檢察室模式把對公安派出所監督的主要職能交由社區檢察部門履行，目前已形成了一套較為成熟的工作機制，并與上海市公安局簽訂《關于進一步加強對公安派出所監督工作協作配合的若干意見》，在全市范圍內規范統一了工作模式。

一、上海檢察機關開展對公安派出所刑事執法活動監督職責定位的動因

公安派出所承擔的刑事執法活動職能是檢察機關開展監督的主要對象。根據我國憲法和刑訴法，檢察機關是我國的法律監督機關，依法對刑事訴訟實行法律監督，對公安派出所刑事執法活動的監督是履行檢察權的本質要求，是檢察監督中的應有之義，是檢察機關的應盡職責。而在進一步深化改革的當下，面對基層公安刑事辦案重心的下沉，構建一套符合司法實際需求的公安派出所刑事執法活動監督機制更有其緊迫的意義和價值。

（一）積極貫徹中政委深化司法改革的要求

2008年12月中央政法委《關于深化司法體制和工作機制若干問題的意見》明確提出要“規范公安派出所執法行為，進一步健全檢察機關對公安派出所的監督機制，以適應公安刑偵體制改革中偵查工作重心不斷向派出所下移的變化?！备邫z院也作出“延伸法律監督觸角、促進檢力下沉”的全面部署。上海檢察機關采取由社區檢察部門對派出所進行監督，能夠對公安刑事執法活動中地位日益凸顯的派出所進行對應的監督，抓住了對公安基層刑事執法行為進行監督的主體和源頭，更好地貫徹檢查監督原則，實現公檢之間的分權制衡，符合司法改革追求的現代法治價值。

（二）有助提升政府執政形象和司法公信力

公安派出所直接面對廣大群眾從事執法工作，其實施的刑事執法活動關系到普通公眾的切身利益?？梢哉f在許多人民群眾的概念里基層政府組織中最有知曉度的執法主體就是公安派出所，派出所代表著基層公安執法形象，也是政府公權力的代言人之一。隨著當下人民群眾的權利意識不斷增強，對基層規范執法服務的要求更加迫切，對公平正義的渴求也更加強烈?；鶎优沙鏊ぷ鞯某绦蛞幏吨苯雨P系到民眾對政府的印象和司法公正的感受。所以通過檢察監督促進公安派出所刑事執法活動的規范，有助于塑造良好的政府執政形象，提升司法公信力。

（三）適應上?；鶎有淌聢谭ɑ顒拥默F實需要

公安派出所承擔著多種基層公安職能，其中“發現違法犯罪線索、協助破案”的職責讓派出所成為刑事偵查活動的前沿陣地。本市約80%的刑事辦案警力在派出所，約80%的刑案由派出所立案偵查，約80%的辦案質量問題發生在派出所階段。隨著新刑訴法中對于非法證據排除的進一步明確，司法流程中對公安機關的偵查瑕疵容忍度越來越低，整個刑事司法體系都對公安機關刑事偵查活動提出更高的質量要求。而監督派出所的刑事執法活動，能夠最有效的提升本市刑事執法整體水平，減少因偵查違法或瑕疵導致打擊不力或損害公民合法權益的情形。

（四）充分彌補檢察機關傳統監督模式的不足

凡權力都有被濫用的可能，處于前端的偵查權一旦被濫用，比公訴權、審判權這樣證據在案情況下進行徇私枉法要容易得多，而發現、揭露的難度卻大很多。這些權力濫用問題在基層公安派出所辦案過程中可能更為突出，但長期以來這些在公安派出所階段的刑事執法隱患存在檢察監督的缺失。以刑檢辦案為手段的偵查活動監督對未流轉到檢察辦案環節的傳統檢察工作中的監督方式大多圍繞偵查違法或瑕疵的糾正和補證，很少關注到派出所的刑事執法活動的機制性、根源性問題，還有監督意見政出多門，令公安派出所無所適從，更不用說大量案件因未向后道程序流轉而成為監督的盲區。所以由具備獨立編制的社區檢察部門開展專職的派出所刑事執法活動監督，以積極能動的方式進行監督，能夠彌補傳統被動消極、各自為陣的傳統檢察監督模式中的不足。

二、社區檢察開展公安派出所刑事執法活動監督的原則

上海由社區檢察部門開展公安派出所監督就必須遵守憲法和法律的規定、遵循檢察工作的架構和規范、遵照基層執法活動的規律。在監督工作開展中不能打破現有的“檢警關系”結構，不能搞亂現有的檢察內部職能，不能侵犯公安正常辦案秩序，所以我們在監督中必須堅持下列原則。

（一）以強化工作監督為抓手

上海社區檢察部門對公安派出所刑事執法活動的監督定位立足于“工作監督、事后監督和類案監督”。社區檢察部門職能定位中的公安派出所刑事執法活動監督與檢察機關內部的偵監、公訴等其他機構具有的偵查活動監督職能形成錯位監督模式。社區檢察部門主要針對公安派出所的日常刑事執法活動和特定執法場所進行監督，屬于機制性、常態性的監督。

工作監督不同于以往偵監部門或公訴部門通過辦案為抓手進行監督的方式。依托案件的監督便于發現具體問題，但監督范圍受到限制，并不能很好的針對公安派出所進行監督。工作監督相對案件監督而言，更符合對公安派出所監督的工作實際。脫離案件的純粹監督雖然在實務檢警關系上有著微妙的變化，但檢察機關能夠更為廣泛普遍的深入到公安派出所的日常刑事執法工作中去，可以說工作監督是一種全面質量管理的理念，檢察機關的監督范圍不再被動受限。

（二）以注重一類問題的監督為核心

社區檢察部門在對公安派出所刑事執法活動監督應注重一類問題監督。這不僅是出于同其他檢察部門監督職能的錯位劃分，更是為發現公安派出所刑事執法中的源頭性、普遍性、機制性問題，遵循公安工作特點，把握對口派出所的執法特征和需求，追求具有針對性、能夠產生實效的監督產品。由于公安派出所是工作監督，其不可能像個案監督那樣僅關注某個證據是否具有違法或瑕疵，而是需要分析公安派出所的辦案機制是否存在瑕疵，隊伍規范是否存在不足，是否因為某個瑕疵或不足導致同樣的問題反復發生，這就是一類問題監督。這種從源頭上的監督旨在糾正公安派出所的工作程序，其產生的效果則是確保長期、穩定的辦案質量改善。

（三）以加強配合支持為動力

目前上海全市的公安派出所都多少存在執法環境差、工作壓力大、考核任務重、人案矛盾突出等情況。所以社區檢察部門對派出所監督不僅要監督，更要配合，兩家基于共同的價值取向，追求共同的目標，那就是提升執法水平和辦案質量。社區檢察部門開展監督工作，要加強溝通交流，善用“柔性”監督措施，豐富工作渠道和平臺，注重對派出所在維護穩定、化解矛盾、解決執法難題、處理疑難個案、提升執法能力等方面的配合和支持。配合和監督是相互貫通、相互促進的。只有加強配合，才能夠獲得公安派出所同志的認同，才更有利于監督工作的開展；同時配合也能夠向派出所傳達監督的理念，完全可以做到“寓監督于配合，以配合促監督”。

（四）以多項工作機制為保障

社區檢察部門要做到與公安派出所的相互備案執法數據、相互通報執法信息、建立分級工作聯系制度和共同調研工作機制。通過這些方式檢察機關與公安機關建立良好的信息溝通、工作銜接。特別是社區檢察部門可以定期的執法提示、情況通報等形式向公安法制部門、派出所通報檢察發現的問題，提出相應的工作建議。對于檢察中發現重大執法過錯或嚴重執法問題的，社區檢察部門應當及時通報公安法制部門，在核查后確認存在違法問題的，應提出嚴肅的糾正違法通知。此外，通過聯系會議、工作例會、聯組學習等工作機制，開展不同層面的監督交流，促進公檢長效監督協作機制，不斷解決刑事執法中存在的問題。

三、社區檢察開展公安派出所刑事執法活動監督的方法

社區檢察部門對公安派出所刑事執法監督的重點是刑事立案、訊（詢）問過程、強制措施、扣押財產等偵查措施，這些重點涉及到刑事訴訟的許多關鍵環節和關鍵證據的搜集，同時也關系到當事人合法權益的保障，是偵查活動中易發生問題，且會直接影響到執法質量。所以圍繞這些重點的檢察監督能夠有效規范偵查活動，改善辦案質量。對這些環節開展檢察監督的主要方式則通過日常檢察、案件檢察、專項檢查（察）以及接受控告申訴。

（一）日常檢察

日常檢察是上海社區檢察部門最為基礎和常規的工作?？紤]到市區和郊區在覆蓋派出所數量、路程距離、公安辦案模式等方面的不同，所以對日常檢察的頻率提出了不同的要求，主要依據對口派出所數量是否超過5家，分別規定為兩周一次和每周一次。日常檢察主要針對公安派出所的管理情況進行現場監督，監督重點是日常管理中制度和機制貫徹落實情況。主要有兩個途徑：一是溝通情況，向公安派出所了解近期執法概況、轄區內治安狀況及執法辦案中的熱點難點，搜集、評估相關執法數據；二是通過現場查看、查閱臺賬等方式，檢察派出所刑事執法管理制度和機制的執行情況。

日常檢察中有三類必檢內容：一是訊（詢）問室、候問室、辨認室、信息采集室等執法辦案場所是否存在執法安全隱患，使用和管理狀況如何；二是執法辦案區域的視頻監控設備的配備、使用、管理以及聲響監控資料的儲存、保管情況，特別關注市公安局關于視頻監控的規范性要求是否落實；三是涉案物品、隨身物品的扣押（保管）即處置情況，包括臺賬的登記和物品的保管及發還等。此外對于社區檢察部門、公安法制部門認為需要檢察的其他日常管理制度和機制的執行情況，社區檢察部門也可以開展檢察。

在日常檢察環節，社區檢察部門關注的重點是派出所的日常管理制度和機制的執行情況，在檢察中需要充分尊重公安機關偵查權的獨立行使，不去干擾派出所正在辦理中的案件，盡量以現場查看和臺賬檢查等方式開展日常檢察工作。

（二）案件檢察

社區檢察部門雖不以案件檢察為監督的抓手，但并未放棄通過案件發現監督線索的方式。案件檢察是社區檢察部門依據檢察中發現的一類執法問題，或其他渠道獲悉的一類執法問題線索，對公安派出所已經辦結的案件進行檢察。相比較刑檢部門的個案中開展監督，社區檢察部門的案件檢察還是一種類案檢察。檢察重點包括：應立不立、不應立而立案，調查取證活動合法性，執法活動規范性，以及其他侵害案件當事人合法權益的情況等。

案件檢察著重關注六類重點案件：不立案案件；具有“另案處理”情況的案件；經檢察機關不予批準逮捕或退補后不起訴的撤案案件；適用取保候審、監視居住等強制措施期滿的案件；公安派出所辦理的刑事和解案件；其他認為需要檢察的已結案件。上述這些案件具有三個共性特征，一是已經辦結或基本辦結，開展案件檢察不會妨礙公安機關的偵查工作；二是這些案件都會不流轉到后道程序，即不可能經由其他檢察部門開展監督；三是公安機關都進行了一定的裁斷，導致程序的終結。根據這些特征，我們可以得出結論——對這些案件是傳統檢察工作的盲區，對它們監督是社區檢察部門當仁不讓的職責。

案件檢察應通過調取案卷材料的方式開展，公安派出所提供或者協助調閱案卷材料，檢警雙方之間要辦理好交接手續，閱卷時間宜限制在10小時內。以免妨礙公安派出所的正常刑事執法活動。

（三）專項檢查（察）

專項檢查（察）的監督方式是社區檢察部門圍繞基層執法的重點環節，通過一定手段掌握派出所執法中的突出、常發及典型問題，剖析原因后提出應對解決的意見和建議?？梢耘c公安共同開展專項檢查，也可以由社區檢察部門一家獨自開展專項檢察，但專項檢查的主題、范圍、內容、步驟和方式由雙方共同商定并向上級部門報批。

專項檢查應當在公檢雙方達成共識的情況下開展，確保檢查的效果。聯合開展檢查的，可共同形成專項檢查報告，檢察機關開展專項檢察的，應將專項檢查情況通報公安法制部門。檢查報告應當剖析問題，提出解決問題的意見和建立完善相關機制的建議。報告實際上就是開展監督的有效載體。

目前市檢察院社區檢察指導處與市公安局法制辦在全市范圍內每年至少聯合開展一次以上專項檢查。從效果來看，專項檢查有助于研判公安派出所的一些常見性、普遍性的問題，提出監督建議，督促整改，可以在短時間內對某一方面問題起到較好的遏制和調節作用。同時兩家共同開展專項，有助于加深配合，保障日常檢察的順利開展。

（四）接受控告申訴

社區檢察部門受理案件當事人對公安派出所刑事執法提出的舉報、控告、申訴、投訴的，或者群眾及其他職能部門反映存在刑訊逼供、違法取證等侵害當事人權益的違法偵查行為的，應進行審查。接受控告申訴不同于上述三種監督模式，是個案監督。它是社區檢察部門深入基層，利用貼近群眾的優勢，發揮延伸觸角、深挖線索的職能。這類監督重點審查公安派出所偵查程序的合法性和規范性，也是確保社區檢察部門在與公安機關聯系交往中保持監督者的威信的重要手段。

為確保與其他刑檢部門，特別偵監部門的錯位，所以社區監察部門接受控告申訴的監督范圍要有所限制，重點在針對偵查活動的控告，針對立案的控告申訴目前仍流轉至偵監部門進行辦理。在啟動審查前，社區檢察部門要給予公安派出所一個說明理由的自查過程，即社區檢察部門先與公安派出所溝通聯系，聽取派出所對控告申訴內容的說明解釋。只有認為情況說明理由不充分的情況下，才可開展進一步的監督審查。監督中可以調閱案件材料、辦案區視頻監控錄像、約見當事人談話等方式。最終形成監督審查意見后，應書面向公安派出所提出，并及時答復申訴人?！?/p>

（吳真、張祺，上海市人民檢察院。）