基于公共政策理念的城市規劃制度建設

張 敬

（貴州省城鄉規劃設計研究院 貴州 貴陽 550001）

基于公共政策理念的城市規劃制度建設

張 敬

（貴州省城鄉規劃設計研究院 貴州 貴陽 550001）

新型城鎮化和傳統城鎮化是有很大區別的，在發展理念、發展方式上都有新的內涵，這就需要公共政策和相關制度作出相應的調整和改革。本文重點就基于公共政策理念的城市規劃制度建設進行了研究。

公共政策；城市規劃；制度建設

引言

當前我國的城市規劃制度受到很多因素的影響。從外面看，城市是一個是經濟的一個重要的載體和體現，城市的規劃也必然要考慮到政府政策和社會演變，居民的生活和城市經濟的發展與規劃都是密不可分的，城市的制度缺乏獨立和自主；從里面看，城市的人們追求的物質和精神生活也在多元化，制度是穩定還是靈活是個很難解決的問題，制度的不完善受到了巨大的挑戰。

1　城市規劃制度的創新

1.1規劃制度存在的問題

城市規劃制度理論的薄弱。在最近的工作中，實際的操作工作把握的很好，但是在自身的理論提高和總結方面做得不夠好，理論和實踐不能完全的結合，理論的缺乏致使在制度創新時會出現危機。借鑒他人的制度，不能和本身的文化有效結合，不能在短時間內與國情相符合，外來的理論也不是完美的，所以在城市制度的理論問題上還是很缺乏的。

城市的規劃在市場經濟的發展中是有一定的計劃性的，所以在制度的定制和實行時，或多或少會受到政府的干預。政府偏于對經濟的發展，合理地規劃制度對經濟的發展有提高作用，但不代表城市規劃是以經濟效益為最終目的，所以政府在干涉城市的規劃時，讓城市失去了獨立和自主。

1.2城市規劃制度創新的策略

城市規劃的制度創新。制度體系需要嚴謹的邏輯思維，需要深化的理性思維。新時代的城市規劃是為了更好的實現社會主義的美好愿望，人們在建設美好生活的過程里去創造生存社會的分配體系，所以在城市的規劃中很容易的脫離實際，引發即興創作。所以，在創新城市規劃制度時，必須要借助理性的思想，逐步去完善制度體系的嚴密邏輯性，在規劃時設計者要結合實際情況，理性的分析當前的問題和實地結合調研，努力完善自己的規劃方案，制定出符合當前的科學規劃體系。

城市規劃的制度編制要創新。規劃者在制度制定時要考慮周全，與政府的管理者做好密切的合作和交流，要認識到政府在土地資源的分配上有不可取代的地位，但也要有必要的探討，保持好自己的獨立性；在規劃編制體制時，要結合實際做出合理的結構調整，加強在基本序列的規劃工作和審批，使基本序列規劃具有一定的靈活性，更好適應城市的新發展。

在城市規劃中，離不開法律作為強大的后盾，所以要保證制度在城市規劃法律的創新。在平時工作的開展時，相關的部門要完善城市規劃的法制體系，定位好目標的價值和基本功能，立足于行政法規，認認真真的展開工作，以完善城市規劃的法律體系，保證規劃制度的權利和情合法的使用，結合國情探索出具有特色社會主義的城市規劃，讓民主的表達在制度的創新中，逐漸推動規劃的科學性和民主性。

加強行政部門的工作能力。城市的規劃離不開人員的工作，目前我國的城市規劃機構設置和人員的分配和城鄉比起來是不一樣的，各級部門在管理方面人員不足，或是任務繁重，所以相關的部門要做好統籌，站在創新的角度來全面的把握問題，促進城市規劃工作體系的完整性，為以后的長遠工作作出規劃，以實踐為基本，堅持發展的道路。

2　相關政策法規制約當前新型城鎮化發展的需要

2.1城鄉二元結構制約新型城鎮化的發展

①計劃經濟時代形成的城市戶口與農村戶口的二元戶籍制度阻礙農民的市民化進程，雖然現在社會人口流動很大，農村絕大多數勞動力都涌向了城市，但是農業轉移人口難以在城市落戶，無法順利實現身份轉變。而新型城鎮化就是要實現人的城鎮化，就是要把農村人口轉變為城市人口，實現人的市民化。②城鄉有別的二元社會保障制度，讓流動頻繁的農民很難異地報銷“新農合”、“新農?！钡雀鞣N社會保險，輸出地與輸入地之間的銜接制度沒有完善。農民工雖然人在城市，但是卻享受不到城市居民的社會保障服務。

2.2農村土地制度改革不能適應新型城鎮化發展的步伐

土地制度改革是提高城鎮化質量的重要舉措。目前的農村土地制度規定，土地所有權屬于集體，農戶擁有一定期限的承包經營權，但是農民個人不能進行土地的買賣和私有化，土地流轉方面還存在很大的制約性。在市場經濟條件下，城鎮化過程中土地的征收使用沒有遵循市場規律，大多是由政府主導的。因此在征地過程中出現很多的強征強拆現象，嚴重損害了農民的利益和政府的形象，也給新型城鎮化建設的推進帶來了阻礙。

2.3財政政策和稅收政策對城鎮化的扶持力度不夠

公共服務的財政分擔機制不健全，流動人口的公共服務支出，很少實行政府轉移支付的額度與地方已經吸納的流動人口數量掛鉤。農民市民化的成本分攤機制，缺乏中央政府與地方政府、輸入地政府與輸出地政府對農民市民化成本分攤的總體設計。

3　基于公共政策理念的城市規劃制度建設

3.1加快公共政策和體制改革，轉變政府職能

（1）發揮市場機制的作用。①建立政府主導、市民參與的政治模式。政策在執行之前必須先征得民意的許可；②規范和約束政府行為，弱化行政干預力度，當好“服務員”；③學習和運用現代經營城市理念，解決城鎮化的土地供給、融資供給和環境保護等問題；④不斷完善城市功能，引導各市場主體通過合理有序的競爭，提供質優價廉的服務。

（2）實現人的城鎮化和市民化。新型城鎮化要真正實現農民到市民的轉化，要制定合理的農民轉化市民的政策，完善落戶條件和社會保障制度，讓新進者享受和市民同等的社會服務。加快農民的思想轉變教育工作，使他們的生活習性，思維意識盡快和城市同步，融入城市的生活。

（3）改革財稅制度，建立合理的地方政府事權財權體系。①允許城鎮化政府發行市政債，如項目型地方政府債券等，并建立有效的監督約束機制；②明確中央和地方的事權劃分及相應的稅收收入劃分，使地方政府的財權和事權更為對等；③結合新型城鎮化帶來的土地增值、工商及服務業繁榮，賦予城鎮化政府一定的稅收立法和征管權，建立以財產稅、資源稅、基礎設施和公共服務使用者付費等一攬子綜合性的地方稅收及其征管體系。

（4）整合城市體系，全面調整行政區劃。①優化大城市空間布局，全面提升大城市的均衡發展；②落實省直管縣體制，釋放縣級城市和縣城的潛力，帶動鄉村的發展，促進城鄉一體化；③控制大中城市的發展規模，改善部分城市人口膨脹以及城市病嚴重的問題。

（5）突破體制改革，明確管理權限。實施省市共建共管、縣鎮共建共管，突破體制制約，統一建設理念、協調建設規劃、明確管理權限。要突破現行的逐級管理體制，資源合理分配。

3.2發揮公共政策的意識導向作用，強化人們對新型城鎮化的認識和了解

新型城鎮化建設是一項系統工程，同時也是一項惠及廣大農民和社會的民生工程。各級政府和廣大人民群眾在建設新型城鎮化中要切實樹立把民生作為根本，真正做到人口的城鎮化，要以民情為基礎，大力創造就業崗位，讓農民在家門口就業，要以民情民意為靈魂，讓廣大農民真正享受到改革的紅利。同時，地方政府要通過考察、培訓等方式，使參與到新型城鎮化建設中的人們充分認識到什么是真正的新型城鎮化，如何用市場化推進城鎮化，公同探討、研究需要達到的發展目標。

我們要摒棄以往的舊式思維，片面追求城市的擴張和經濟的發展，新型城鎮化不再是片面追求房地產化和城市空心化。它是一個可持續的、系統的龐大工程，要切實堅持以人為本、社會和諧、環境保護和生態文明的道路。這就要求地方政府在建設過程中，不要貪大求快，做形象工程，片面追求政績。要真正把人民的利益放在首位，讓改革的紅利惠及到廣大民眾，讓農民真正轉變為城市人口，使其在家門口就業，真正享受到城市居民的社會福利和社會保障，努力實現真正的城鎮化。

3.3倡導綠色理念，建立新型生態城市

黨的十八大報告提出“大力推進生態文明建設”，要求“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展”。新型城鎮化建設是實現“生態文明建設”的路徑之一。因此，我們在建設新型城鎮化的過程中，要走資源節約、環境保護和生態一體的生態文明道路。制定和完善各項規章制度，用制度去約束人們的行為，用政策去影響人們的心靈。各項公共政策要體現綠色發展理念，要站在時代的高度，轉變發展模式，走新型城鎮化發展道路，建設生態城市。

4　結束語

社會在不斷進步，城市的發展跟著不斷前行，城市的規劃面臨著復雜多變的新時代。新城市的發展要與規劃逐步的整合。制度在城市的規劃起到了保障的作用，而管理則是指導作用。新城市的建設為城市的規劃提供了實踐的空間，創新是規劃的源動力，城市的未來發展離不開創新，新時代的新城市必然在創新的規劃中不斷進步。

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TU984

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1673-0038（2015）18-0147-02

2015-4-12