改變貧困與欠發達地區面貌的手段與途徑

摘要：改變貧困與欠發達地區的面貌是一條漫長的道路，一些中外經濟發展的典型案例證實，在新技術爆炸式發展的時代貧困與欠發達地區如何作為，政府在欠發達地區開發過程中應該怎樣列出自己的“作用清單”，是經濟落后地區發展的驅動力。中國西部大開發戰略決策與規劃的最終實現值得期待。

關鍵詞：貧困地區；欠發達地區；經濟增長；經濟發展；典型案例

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：

一、引言

保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯在其《經濟學》第17版的“告別辭”中感慨：經濟問題即生存競爭問題，迄今為止一直都是人類，乃至由原始洪荒進化而來的整個生物界的最基本最迫切的問題。[1]606

政府和社會對經濟問題關注的焦點之一，是貧困和欠發達地區的發展問題。簡單地說，貧困是一種人們沒有足夠收入的狀況。20世紀60年代，美國將貧困定義為一種收入水平，它低于所估算的維持生存的基本生活水平所需要的費用。[2]337

貧困地區是指那些地域偏遠、交通不便、生態失調、經濟發展緩慢、文化教育落后以及生產生活條件極為惡劣的地區。在國務院1994年4月印發的《國家八七扶貧攻堅計劃》（一九九四——二○○○年）中，要求國家重點扶持592個貧困縣。這些貧困縣分布在中西部的深山區、石山區、荒漠區、高寒山區、黃土高原區、地方病高發區以及水庫區，而且多為革命老區和少數民族地區。

欠發達地區是相對于發達地區而言的那些開發或發展程度較低的區域，其基本特征是，市場經濟體系不健全、產業結構不合理、生產力發展不平衡、科技水平不發達、基礎設施薄弱等。

各國政府和人民都在致力于如何擺脫貧困，使得貧困和欠發達地區的經濟社會走向繁榮，但這是一條漫長的道路。20世紀60年代美國宣布“向貧困開戰”，發起了健康和營養計劃以消除經濟貧困。美國作為世界第一經濟強國，時至今日還在審慎地關注著貧困問題，例如，如何合理確定“貧困線”的具體數字等；已經是世界第二大經濟體的中國，貧困人口總數依然巨大。2014年10月，國務院扶貧辦公室宣布，按照國家的標準，截至2013年底還有8 200多萬貧困人口，如果參考國際標準，還有兩億多貧困人口；廣東省雖然截至2013年經濟總量連續25年位居全國首位，但該省的粵東、粵西和粵北地區相對于珠三角地區仍然是欠發達地區。

保持貧困與欠發達地區經濟發展可持續的重要意義在于，化解發達與欠發達地區經濟發展的不平衡，消除由此帶來的收入分配的顯著差距，讓全社會共享經濟發展的成果。否則，既不利于整個國家宏觀經濟的均衡發展，又將影響社會的和諧與穩定。

盡管經濟增長和經濟發展的涵義不同，但我們對此并沒有刻意區分。本文提煉貧困與欠發達地區經濟發展的典型案例以饗讀者。

二、貧困與欠發達地區經濟發展的典型案例

案例1：依靠高新技術跨越式發展的猶他州

亞歷山大·格申克龍（Alexander Gerschkron）在其《經濟落后的歷史透視》（1962）一書中提出了“落后假說”。該理論指出，相對落后本身很可能會有助于經濟發展。這是由于相對落后的國家可以依靠發達國家的工藝技術，從領先者那里學到更高效率的生產技術?？傊?，發展中國家可以汲取發達國家的資本、技能和技術，促進自身的經濟發展。發展中國家今天的發展速度明顯快于1780～1850年的英國或西歐國家，就是對“落后假說”的有力證明。針對相對落后國家經濟發展的“落后假說”，在經濟邏輯上同樣適用于各國的貧困與欠發達地區。

僅就技術的特點而言，技術是一種非相克性（nonrival goods）或非競爭性的物品，它可以同時被很多人（或企業）使用而不怕被某些人（或企業）損耗。技術的另一個特征是，產生它的代價很昂貴，但復制它的成本卻很低。[2]492因此，經濟貧困與欠發達地區有理由并且能夠“從領先者那里學到更高效率的生產技術”，用于自己的發展。

經濟學家斷言并舉例說明，在經濟發展的進程中，發展中國家不需要培養出一個現代的牛頓來發現萬有引力定律，也不必在漫長而曲折的工業革命道路上一步一步地向上攀登。因為發展中國家具有的潛在有利條件是，可望在分享發達國家技術進步的過程中受益。與汽車有關的各種突破性技術發明雖然幾乎都來源于國外，但福特汽車公司和通用汽車公司卻將這些外國發明加以應用，并迅速成為世界汽車業的領袖；日本直到19世紀末才開始去西方學習先進技術，但由于引進生產性的國外技術并使之適應本國經濟發展，使日本成為資本主義世界第二號工業大國。[1]478美國的猶他州是依靠高新技術形成區域增長中心，實現跨越式發展的一個典范。

20世紀90年代是新技術爆炸式發展的時代，特別是在計算技術、通信和生命科學領域。[2]486位于美國中西部的猶他州，35%的土地是沙漠和干旱地帶，是傳統的農業和礦業區。20世紀90年代以前該州經濟發展緩慢，在美國各州中相對落后，但1990年以后猶他州迅速崛起，經濟年增長率一直保持在7%左右，遠高于全國平均增長率。

猶他州自90年代初開始調整經濟結構，制定了經濟發展戰略，以高新技術帶動經濟迅速崛起。截至1997年底，猶他州已經擁有各類高科技公司2600家，僅在鹽湖城地區南北160公里的狹長地帶就有各類高科技公司2120家，世界著名的公司諾威爾（Novell）和埃文斯薩瑟蘭（Evans&Southerland）也赫然在列。

猶他州的案例給人們的啟示是，政府和企業如何審時度勢，為吸引并利用高新技術創造條件，抓住新技術浪潮的沖擊帶來的發展契機。

案例2：體現著政府作用的日本北海道開發

政府在欠發達地區開發過程中的作用，主要包括設立專門的政府機構，統籌規劃欠發達地區開發；確定欠發達地區的具體發展目標，實施國家開發計劃投資；運用多種優惠措施，鼓勵私人資本參與開發投資；利用外國資金和技術，加速欠發達地區開發。[3]72

日本對北海道的綜合開發，是日本國土綜合開發的一個重要方面，也是世界區域開發史上欠發達地區成功開發的著名案例，通過該案例可以了解政府在欠發達地區開發過程中的“作用清單”。

1950年4月，日本政府制訂（1951年開始實施）了《北海道開發法》，同時設置北海道開發廳并賦予其制定綜合發展規劃、統管預算、推進法定事業項目實施、監督北海道東北開發公庫（政策金融機構）的權限。此外，北海道開發局是中央政府駐北海道的地方分支機構，從事幾乎與北海道開發有關的所有具體事務?！氨焙５篱_發廳—北海道開發局”的行政體制，確保了北海道開發的行政管理效率。

根據《北海道開發法》，共六次編制“北海道綜合開發規劃”并由內閣會議表決批準。每一次的開發規劃都有非常具體的要求，例如，1952～1962年的第一次規劃，將振興產業發展作為重點；1963～1970年的第二次規劃，產業構造和高度化是主要任務；1971～1977年的第三次規劃，主要任務是建設高效和高福利的社會；1978～1987年第四次規劃，主要目標是建設地方中心城市，形成北方型的社會文化環境等；1988～1997年的第五次規劃是將北海道建設成為對日本長期發展做出貢獻的實力強大的北海道，作為北方圈的國際中心，促進北海道的國際化；1998～2007年的最后一個規劃，主要目標包括五項，其中，將北海道建設成為糧食基地，建設全國觀光和休養基地，創造具有安全和富裕的人民生活場所。

從日本北海道綜合開發的案例中，可以獲得政府應該做什么和如何做的一些經驗。經濟發展的現實說明，貧困與欠發達地區的經濟發展單靠一紙“決定”或者“規劃”可以萬事大吉的想法，某些地方政府官員一旦提及經濟發展就空喊“做大做強”的陋習，以及熱衷于那些勞民傷財的“形象工程”、“政績工程”的做法，都是不能真正實現貧困與欠發達地區可持續發展的。

案例3：投資是經濟落后地區發展的驅動力

納克斯（NurKse）在其《不發達國家資本的形成》（1953）一書中提出了欠發達經濟存在著一種貧困惡性循環：低收入——低儲蓄與低投資——資本積累的低速度——低生產率水平一低收入。該理論的中心思想是，資本不足是阻礙經濟增長和發展的關鍵因素。發展經濟學家建議使用一種“大推進”打破上述的惡性循環。羅森斯坦·羅丹（Rosenstein Rodan）在《東歐和東南歐國家工業化的若干問題》（1943）一文中提出了“大推進”理論，他指出，在發展中國家或地區采取一系列步驟進行大規模投資、提高教育水平、發展技術并且控制人口，從而打破貧困的惡性循環，促使經濟遵循一種良性循環的軌跡迅速發展。

“大推進”的前提或者核心是投資。納克斯所稱的資本是指工具、儀器和機器設備等各種能夠增加生產力的實物資本。像機器、設備和廠房這類資本的形成與積累主要依靠本地區的企業來完成，而欠發達地區的社會基礎資本（so-cial overhead capital）包括交通運輸、灌溉和引水工程、公眾的醫療保健設施，以及教育和培訓設施等在相對于發達地區來說顯得更為薄弱，這成為阻礙欠發達地區經濟發展的瓶頸。社會基礎資本的投資往往對地區經濟發展起到立竿見影的效果，并且促進經濟發展可持續。因此，政府往往首當其沖對這方面實施更大規模的投資。

例如，19世紀橫跨北美大陸的鐵路——美國太平洋鐵路沒有修通之前，美國東部與西部加利福尼亞州之間的距離超過4 500公里，并且東西部被崇山峻嶺和浩瀚沙漠所阻隔，西部地區與世隔絕。美國聯邦政府通過了建設太平洋鐵路的法案，并且以發行國債的方式籌集修路資金。太平洋鐵路的修建將工商業引至美國的心臟地帶，不僅促進了西部地區的經濟發展，而且對成就現代美國也是功不可沒的。

第二次世界大戰以后，美國聯邦政府將發展軍事工業同促進欠發達地區的經濟發展結合起來。僅在1975年就投入資金308.49億美元，1984年西南部地區得到國內全部財政支出6995.28億美元中的57.1%，使該地區的基礎設施得到改善，軍事工業和飛機制造業也迅速發展起來。[3]54

可以將1993年成立的歐洲聯盟（歐盟）視為一個國家，其成員國是數個經濟區域。隨著歐盟成員國的擴大，不少經濟相對落后國家的加入，區域內經濟發展嚴重不平衡。例如，盧森堡的人均GDP是歐盟平均水平的20多倍，而波蘭等10個東歐國家的GDP總量，在27個成員國中只占很小的份額。于是，歐盟采取財政轉移支付的形式改變經濟發展不平衡狀況。1994～1999年的“六年規劃”，安排1 550億歐洲貨幣單位的結構基金，該支出占當時歐盟預算的1/3；2000～2006年的“七年規劃”，將基金規模擴大至2 130億歐元；2007～2013年的“七年期支出計劃”，約3360億歐元占歐盟公共財政的1/3。這一系列的實際支出對落后或最落后地區的公共投資和私人投資，目的是為了改善這些地區的經濟狀況。

中國西部大開發在第十一個五年規劃期間國家財政共投資1 674.5億元，支持云南、內蒙古、廣西、貴州、新疆、寧夏、青海、西藏8個少數民族聚居省區的公路和水路交通建設，投資總額是第十個五年規劃的2.2倍。

大規模的投資使得西部地區綜合經濟實力顯著增強，2010年主要經濟指標比2005年翻了一番以上。國家發展和改革委員會的資料稱，自2007年西部地區經濟增長速度為14.6%，首次超過東部地區。此后，2008～2012年西部經濟增長速度連續5年超過東部地區。

在《西部大開發“十二五”規劃》中，政府進一步加大社會基礎資本投資（或基礎設施投資）。要達到的基本目標是，綜合交通運輸網絡初步形成，道路交通和通信基礎設施進一步完善，水利基礎設施明顯加強?？梢钥隙?，這些政府投資對加快西部大開發的進程，以及西部地區可持續發展所起的作用將更為顯著。

在投資驅動貧困與欠發達地區經濟發展的案例中，既要承認投資的巨大作用，又要把握投資的規模量力而行，擯棄不顧客觀條件的“大躍進”思維，充分發揮投資的效率。

案例4：中國西部大開發的戰略決策與規劃

在1999年9月《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》中，提出了西部大開發的戰略決策。西部大開發的時機選擇在改革開放20多年以后的世紀之交，是為了增強國家的經濟實力、國防實力和民族凝聚力的戰略決策。

2001年3月《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》，對實施西部大開發戰略進行了具體部署：總體規劃按50年劃分為奠定基礎、加速發展和全面推進現代化三個階段。

在對西部大開發戰略進行了具體部署以后的數年間，根據西部大開發的實施進程不斷提出新的政策措施，以加快西部大開發的步伐。例如，《西部大開發“十一五”規劃》（2006）、《關于進一步促進廣西經濟社會發展的若干意見》（2009）、《西部大開發“十二五”規劃》（2012）等。其中，在《西部大開發“十二五”規劃》中，提出了西部大開發“十二五”時期的目標：區域經濟增速和城鄉居民收入增速“雙高于”全國平均水平，新增鐵路營業里程1.5萬公里，森林覆蓋率力爭達到19%左右，單位地區生產總值能源消耗下降15%左右，單位工業增加值用水量降低30%，九年義務教育鞏固率達到90%以上，城鎮化率超過45%等。這個篇幅長達十二章五十八節的規劃，足以與其他國家和地區類似的規劃相媲美。西部大開發的規劃令人振奮，規劃的實現更令人期待。

各地政府為了解決所屬貧困與欠發達地區的經濟增長，都因地制宜不失時機地提出了政策措施。例如，中共廣東省委、省政府《關于促進粵西地區振興發展的指導意見》，將振興發展粵東西北地區上升為廣東全省戰略，對欠發達的粵西地區（湛江、茂名、陽江）的振興發展提出了“三年大變化，十年大跨越”的發展目標?！蛾P于促進粵西地區振興發展的指導意見》幾乎涵蓋了振興發展粵西地區經濟的所有領域。這些政策措施的效果，在粵西地區逐漸顯現出來。

三、結語

綜上所述，20世紀最著名的經濟學家之一的約翰·梅納德·凱恩斯指出，只要我們放眼未來，則經濟問題就絕不是人類所面臨的永恒的問題。貧困與欠發達地區擺脫貧困變為發達地區的道路雖然漫長，但只要走在經濟發展可持續的道路上，目標就一定能夠實現。

保羅·薩繆爾森在其《經濟學》第17版“告別辭”中最后的期盼：未來的某一天，世界上每一個角落的人都能有好的工作和高的收入、健康的生活和安全的環境。這些才是經濟學和經濟學家們最有價值的目標！[1]607

參考文獻：

[1]（美）保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪斯.經濟學（第17版）[M].蕭琛譯.北京：人民郵電出版社，2004.

[2]（美）保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪斯.經濟學（第18版）[M].蕭琛譯.北京：人民郵電出版社，2008.

[3]王棟，曹愛紅，齊安甜.欠發達地區的經濟發展與金融支持：以陜西省安康市為例[M].北京：經濟管理出版社，2010.

作者簡介：劉秀光（1950-），男，山東青州人，廣東白云學院國際經濟與貿易系教授，主要從事經濟學研究。

（責任編輯：楊立民）