公共服務與社工服務供給研究

杜綺紅

摘 要：社工服務已經發展成為一種緩解社會矛盾、促進社會公平、公正的公共服務。針對當前廣佛肇地區社工服務供給的現狀以及存在的各種各樣問題，優化社工服務供給需要政府加大購買社工服務的力度，制定、完善社工服務行業標準，確保城鄉居民獲得社工服務的機會均等等方面的工作。

關鍵詞：公共服務;社工服務;廣佛肇

中圖分類號：C91 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）26-0030-02

自2006年中共十六屆六中全會以來，我國通過不斷努力完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化，促進社會公平正義。黨的十八屆三中全會提出了“要激發社會組織活力，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”。因此全國大部分省市區都將社工服務列入公共服務的供給當中，以政府采購社工服務的方式，為廣大人民群眾提供專業的社工服務，努力促進社會和諧、公平、正義。

一、公共服務與社工服務

（一）公共服務

在理論研究上，不同的學者對基本公共服務有不同的觀點，有的學者認為基本公共服務是指建立在一定社會共識基礎上，根據一國經濟社會發展階段和總體水平，全體公民不論其種族、收入和地位差距如何，都應公平、普遍享有的服務，其規定的是一定階段上基本公共服務應覆蓋的最小范圍和邊界。公共服務大致可以劃分為普適性的和補救性兩種類型。其中，普適性公共服務面向共同體全體成員，人人都有機會享用;補救性公共服務面向弱勢群體，只有特定群體才能享用?；竟卜张c非基本公共服務之間存在此消彼長的關系，如果基本公共服務到位，非基本公共服務的負擔自然會減輕;反之，到處都會有需要救助的社會特殊群體，非基本公共服務的范圍會無限擴大。在本文中，主要研究的是基本公共服務供給不足（特別是社會保障方面）情況下，補救性公共服務層面上的社工服務。

（二）社工服務

社工服務的產生離不開三個條件，一是政府財政預算預留經費向社工機構購買服務;二是社會上有足夠多、專業的社工機構及社會工作者存在;三是基本公共服務供給不足，非基本公共服務需要專業的社工服務補充。因此，社工服務就是政府購買服務的內容之一，以公開招標購買社工服務機構的專業服務的形式，為社會困難、弱勢群體或其他因突發性天災人禍而陷入困境的個人或家庭提供專業的助人自助服務，幫助人民群眾走出困境，緩解社會矛盾，力求實現社會公平、公正、和諧的目標。當前，我國社工服務主要是以工會、共青團、婦聯等政府機構為樞紐，向社工機構或NGO組織購買社工服務，幫助社會上的弱勢群體提供專業的援助服務。

二、廣佛肇區域社工服務供給現狀

2007年，黨的十七大以來，社會工作服務是中國推動社會管理創新的一個重要領域。2011年8月廣東省正式設立“社會工作委員會”，在省社工委的推動下，廣州、佛山、肇慶三市分別于2012年5月，2011年11月，2011年12月成立社會工作委員會，統籌指導和綜合協調廣佛肇三市開展社會工作，研究和處理社會工作中的重大問題，加強社會建設，創新社會管理，進一步健全和完善黨委領導、政府負責、社會協調、公眾參與的社會管理格局，社工服務進入廣泛鋪開發展時期。但廣佛肇三市在推動社工服務發展的過程中存在各種各樣相似又交叉不同的問題。

（一）廣州市社工服務供給現狀

廣州市社工服務供給形式主要以家庭綜合服務中心為主，專項社工服務為輔。截至2014年8月，廣州市全市成立社會工作服務中心有87家，開展了168個家庭綜合服務項目，其中，荔灣區家庭綜合服務項目有22個，海珠區23個，越秀22個，天河區21個，蘿崗區19個，白云區18個，番禺區17個，黃浦區9個，南沙區9個，花都區3個，從化區3個，增城區3個。①11個專項服務：長者個案社會工作服務、婚姻及家庭社會工作服務、農村基層政權建設、青少年社會工作服務、司法社會工作服務、特大鎮外來人員社會工作服務、精神康復及家屬服務、空巢老人介入服務、社工義工聯動對接服務、社會工作督導培訓、移居人士服務。

廣州2012年家庭綜合服務項目主要由市、區兩級財政資助以及區財政加建兩種財政方式支持。其中，越秀區、海珠區、荔灣區和白云區四區按市、區兩級財政以1：1的比例投入購買家庭綜合服務，黃埔區、花都區、番禺區則區級財政投入高于市級財政投入，只有番禺區既獲得市、區兩級財政資助以及區財政加建開展購買社工服務。南沙區、蘿崗區兩區則由區級財政獨力承擔購買社工服務。增城市、從化市和花都區三地所獲財政資助最低。從全市整體情況看，政府投入資源主要集中在越秀區、海珠區、荔灣區三區;白云區、番禺區、蘿崗區及黃浦區則處于中等水平，剩下的花都區、南沙區、增城市及從化市發展較慢。具體數據見下表1。專項社工服務則由市級財政全額支出，在青少年、外來工及長者服務三個領域支出比較集中，婚姻及家庭、心理健康服務、農村基層政權建設也有涉及。具體數據見表2。

（二）佛山市社工服務供給現狀

佛山第一家社工服務機構成立于2010年，截至2013年12月底，全市登記在冊的民辦社工機構共有86家，其中佛山市直屬27家，禪城區11家，南海區24家，順德區16家，三水區5家，高明區3家。①

佛山市五區由于實際情況各不相同，因此在社會服務的類型及政府購買情況有所差別。南海區最早開展政府購買社工服務，投入資金最多，專業服務最多是桂城街道，從2010年到2012年底，桂城街道累計投入1 000萬用于購買社會服務，目前開設了心理援助熱線項目、就業服務、青少年、外來工幫扶以及醫務社工服務等專業項目;順德區社工服務起步晚于南海區，但財政較為發達，因此政府購買社工服務也較為大手筆，2011—2013年，順德用于購買社工服務的財政資金分別為492萬元、1 625萬元、2 421萬元，已經建成69個家庭服務中心站點，同時，對新開設的社工機構，按屬地原則政府連續三年每年給予10萬元財政補貼。②禪城區社工服務主要是建立家庭綜合服務中心，目前禪城區四個鎮街都建立“一站式”的家庭綜合服務中心，但未能覆蓋鎮街內的所有社區，同時針對2010年到2012年禪城區離婚數量高達1 357對，鑒于這種情況，禪城區婚姻登記處引進專業社工服務，為夫妻提供咨詢、服務、支持、支援四方面的幫助，因此禪城區婚姻家庭社工服務走在了全國的前列。由于高明區和三水區經濟發展相對滯后，因此，社工服務也發展緩慢。

（三）肇慶市社工服務供給現狀

肇慶政府購買社工服務開始于2012年5月，到2014年9月止登記成立8家社工機構，發展速度遠遠落后于廣州和佛山。由于到2013年底肇慶全市60歲及以上的常住老年人口已達60萬人，占全市常住總人口（391.8萬）的15.31%，按照聯合國的標準，肇慶已經進入老齡化社會，因此社工類服務主要以居家養老服務為主。但居家養老服務點只有三個：高新區城區，端州區城西街道，廣寧縣南街;第二類社工服務是特殊留守兒童服務，服務地點僅限于端州區城區街道內，服務對象為服刑人員留守子女及單身困難家庭兒童;第三類是殘障康復服務，服務地點僅限于端州區城區。家庭綜合服務、青少年服務、心理健康服務、外來人員融入服務、司法糾正等服務項目處于真空狀態?？h區間社工服務發展相差懸殊，肇慶八個縣市區當中，只有端州區的社工服務發展走在全市的前列，經濟發展較好的四會市和高要市還沒有社工服務。

三、廣佛肇區域社工服務供給存在的問題

廣佛肇三地社會服務急速發展的同時，呈現出不均衡發展的特點，主要表現以下幾個方面的內容。

（一）社工服務機構發展存在“馬太效應”

從廣佛肇地區來看，三個城市均存在發達地區社工服務機構數量多，欠發達地區社工服務機構數量少的“馬太效應”。社工服務機構的數量決定了專業社會工作者數量、承接政府轉移出來的項目等社工服務的質量，最終導致社工服務的“馬太效應”。例如，廣州經濟較為發達的越秀區、荔灣區、海珠區和天河區社工機構數量最多，獲得較多的財政用于投入于社工服務，而經濟相對欠發達的南沙區、從化市、增城市以及蘿崗區等社工機構數量少，獲得的財政支持也少。佛山市社工服務機構最多的分別是南海、順德、禪城三個較為發達的區域，高明、三水兩地發展緩慢。肇慶社工服務資源集中在端州區，其他縣級市基本上還處于觀望狀態。另外，佛山和肇慶地區社區服務主要集中在城市，社工服務難以覆蓋到農村。

（二）政府購買社工服務供給不均

社工服務供給不均主要表現在政府購買社工服務方面，而政府購買服務又受制于經濟發展水平，例如，廣州2013年國內生產總值是15 420.14億元，佛山2013年國內生產總值是7 010.17億元，肇慶2013年國內生產總值是只有1 660.07億元，政府財政能力的鴻溝導致各地政府對社工服務的投入存在比較大的差距。廣州市政府僅2012年就投入了接近3億元用于購買社工服務，佛山禪城區、南海區和順德區每年也投入近千萬用于購買社工服務，而肇慶則由于經濟欠發達，當前僅有居家養老和殘障人士康復服務獲得政府采購，而且采購金額只有五十萬左右。

（三）社工服務欠缺行業標準，專業社工不足

廣州2009年頒布了《廣州市社會工作專業崗位設置及社會工作專業人員薪酬待遇實施辦法（試行）》，設置了5個級別，分12個薪酬等級。佛山五區有兩個社會工作待遇方案：順德區《社會工作人才專業技術職位設置及薪酬待遇方案（試行）》，及南海區桂城街道《社會工作者薪酬待遇及晉升指導方案（試行）》，將社會工作者專業崗位的等級統一分為員級、初級、中級、高級四個等級，但兩區具體薪金有所不同。全廣州市持證6 873人，但社工缺口仍然高達4 000人。①2014年為止，佛山共有一千七百多名專業持證社工，按計劃到2015年需要專業社工3 700名，仍有近二千人的缺口。肇慶市還沒有社工薪酬待遇標準，持證社工只有277人，與省、市提出的“到2015年，每萬人持證社工人數達到5人”的目標要求仍有很大差距。

四、對策建議

（一）加大政府購買社工服務的力度

加大政府購買社工服務的力度能夠創新公共服務提供方式、能夠轉變政府職能、整合利用社會資源，激發經濟社會活力，增強公眾參與意識，對深化社會領域改革具有深遠的影響及意義。因此，省級和地方政府要做好調研，了解人民群眾的實際需求，積極穩妥地加大政府向社會力量購買社工服務，而購買資金來源可以從以下幾個方面籌集：一是政府將購買社工服務納入政府年度公共預算;二是從國有資產、彩票公益金等提取資金用于購買社工服務;三是鼓勵、支持公益基金會開展公益創投項目，吸引社工機構參與。

（二）制定、完善社工服務行業標準

完善的社工服務行業標準能夠使整個社工服務行業有序運作，發揮更大的作用，實現社會管理的創新。因此，政府有關部門要完善和制定有關社工服務的標準：首先，要制定社會工作者的薪酬標準，讓社會工作成為大眾所熟悉的職業，提高社會工作者的職業認同感，吸引專業社工人才從事社工服務，同時為社會工作者提供各種各樣的專業督導培訓，讓社會工作者釋放負能量，能夠與社工行業共成長。其次，政府需要完善購買社工服務的準則，從公開招標購買、聘請審核專家、項目評估等流程，分門別類設立具體的標準及細則，實現政府可操控，社工機構可執行的目標。

（三）確保城鄉居民獲得社工服務的機會均等

改革開放以來，我國農村居民在基本公共服務的機會與城市居民差距明顯，非基本公共服務補救層面上的社工服務更加明顯，社會轉型期農村“386199部隊”（留守婦女、兒童、老人）引發了各種各樣的社會問題，他們更應受到社會的關注，更需要獲得專業的社工服務幫助他們更好地解決問題。社會工作在扶貧開發、農村社區營造過程中發揮的作用越來越重要，因此，政府在制定購買社工服務計劃的時候，應向農村、欠發達地區傾斜，保證這些地方的居民能夠享受“有困難找社工”的專業服務，用社會的力量幫助農村居民脫貧、改善居住環境。同時需要改革相關制度，對欠發達地方的社工機構設置降低門檻，健全覆蓋城鄉的社工服務體系，促進城鄉居民機會均等。

參考文獻：

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