環境公益訴訟原告主體資格探究

張曦

摘 要：2013年修正的《民事訴訟法》確立了環境公益訴訟制度，使該制度有了法律依據，2015年又相繼施行了新修訂的《環保法》和《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），然而，對于環境公益訴訟、原告主體資格問題，現行法律之規定都不夠完善。為了完善該制度，將對環境公益訴訟原告主體資格做進一步的完善如下：賦予檢察機關原告資格，否定環保機關原告資格;完善公民個人環保公益訴訟原告資格。

關鍵詞：環境權;環境公益訴訟;原告主體資格

中圖分類號：D925.1 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）26-0049-02

通過對新民訴法、新環保法和《解釋》研讀，可以發現環境公益訴訟原告主體資格的規定并不完善，公民個人不具有原告資格，法律規定機關的原告主體資格認定問題亦是不明確，這是我國環境公益訴訟制度的明顯缺陷。因此，有必要對環境公益訴訟的原告主體資格進一步探究，有效保護公民環境權益。

一、環境權和環境公益訴訟

環境權是20世紀伴隨著人類社會環境危機而產生的一種新型權利，是集體權利和個體權利的匯合，是權利和義務的高度統一的一種新型法權。國際社會已在《人類環境宣言》中經對環境權的內容做出了認定：人類有權在一種具有尊嚴和福利的生活環境中，享受自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保護和改善這一代人和將來世世代代生存環境的莊嚴責任。生態環境是全人類共同享有的財富和資源，環境權就是人類共同享有和利用這一資源的權利，是人類基本權利之一。從享有該權利的主體的角度分類，環境權包括單獨個人（含企業）享有的權利和國家享有的權利。 從該權利的主要內容的角度分類，環境權包括實體權利和程序權。

環境公益訴訟是指根據有關法律的規定，對于有關主體違反法律規定，故意或者過失損害環境的行為，使的公共環境可能或必然遭到破壞的情況下，法律規定的主體為了公益而非私益，可以作為原告向人民法院提出訴訟請求，請求法院處理的制度[1]。其立法目的是對于損害社會環境的行為，有關主體可以通過訴訟的方式請求法院追究責任，以維護社會公共環境利益。與傳統訴訟模式相比，其最大特點就是不要求原告與環境損害事實有直接利益糾葛。

二、我國環境公益訴訟原告資主體資格現狀分析

新民訴法第55條規定了法律規定的機關和有關組織可以成為環境公益訴訟原告，該條款標志著我國環境公益訴訟制度正式確立，使環境公益訴訟制度從此有法可依。無疑，作為法律制度體系中重要部分，環境公益訴訟反映了時代需求，是我國法治進程的里程碑。隨后頒行的新環保法第58條和《解釋》則對有關組織的原告主體資格做了進一步規定，符合要求的組織必須具備四點：地級市以上民政部門登記、從事環保事業滿五年、無違法記錄，非營利機構。

如今，環境公益訴訟制度已經正式被我國法律所承認，該制度也擺脫了傳統訴訟模式的束縛，提起訴訟的主體不必再與案件具有直接的利益糾葛，但仍然存在原告主體資格立法層面不完善的問題：首先，訴訟中重要主體之一的公民個人被摒除在原告范圍之外，這導致相關環境公益訴訟很難及時提起，以致某些利害關系人的權利不能得到有效保護。其次，對法定機關原告主體資格缺乏具體規定，對于有權提起訴訟的機關的范圍，應具有的資格和條件等一系列問題均缺乏明確規定。這樣就使得該制度在難以實現其立法目的，導致司法實踐中難以充分發揮作用。以上這些缺陷表明了，環境公益訴訟制度存在著缺陷和不足，有必要深入探究該制度的原告主體資格問題。

三、國外環境公益訴訟原告資格理論和立法經驗

環境公益訴訟制度在我國已經確立，但問題也隨之而來，比較突出的莫過于原告主體資格問題，即使是立法之前成功的環境訴訟案例也未能在我國法學理論界和實務界獲得共識。相對于我國，當前西方發達國家的環境公益訴訟制度在理論乃至實踐上都比較完善。通過對環境公益訴訟制度的深入研究和吸收借鑒，能促進我國環境公益訴訟的完善。目前國外主要理論有：一是環境權理論。環境權隨著社會發展而出現一種全新的基本人權，亦被聯合國所承認。二是私人檢察官理論。源于美國紐約州工業聯會訴伊可斯案。指為了保護公共環境，可以授權個體提起訴訟，該個體既可是檢察長，也可是公民個人，而且不要求此個體與被訴損害公共環境行為有利害關系[2]。三是訴訟信托理論。由美國學者薩克斯創造，指生態環境系統是一種財產，屬于全體人類，環境被公民委托給政府管理，在公民和政府之間，政府是受托人，公民是委托人[3]。環境公益訴訟在西方國家法治實踐中也得到廣泛適用。

（一）美國

美國法律最早規定了環境公益訴訟制度，被稱為“環境公民訴訟”，現已形成完善的環境公益訴訟體系。美國通過判例法形式突破了傳統訴訟模式訴訟中對原告主體資格的限制，從而克服了成文法滯后缺陷，使無直接利害關系主體獲得了原告資格[4]。

（二）英國

一般情況下有權提起環境公益訴訟的人，只能是檢察官。特殊情況下，檢察長官同意后公民個人可以獲得起訴權，這稱為“檢舉人訴訟”[5];一些特定的社團組織、國家機關、公務人員在檢察官允許的情況下，也可以具有環境公益訴訟的訴權。

（三）日本

日本法中不要求提起環境公益原告必須與損害事實有直接或間接的利益糾葛，原告可以以納稅人或其他與自己利益無關的身份向法院提起環境公益訴訟，環境公益訴訟原告主體包括納稅人個人，有關組織，國家機關。

四、我國環境公益訴訟原告資格存在的問題

（一）國家機關的原告主體資格問題

雖然在立法上明確規定了特定機關的環境公益訴訟原告主體資格，但這條立法的缺陷顯而易見，其規定過于抽象，缺乏操作性，對于哪些國家機關有權提起環境公益訴訟，可以作為原告主體的國家機關的范圍和資格問題缺乏明確的規定，從而使環境公益訴訟在司法實踐中很難操作。因此，有必要對有關的特定國家機關原告主體資格進行進一步探究，明確條件，使之細化具有可操作性，使利害關系主體能通過該條款及時請求特定機關行使訴權。

（二）公民個人原告主體資格問題

現行法律只規定了法定機關和有關組織環境公益訴訟原告資格，而公民個人這一訴訟法的重要主體，卻被我國環境公益訴訟立法所排斥。作為環境權主體，公民應具有環境公益訴訟原告資格，通過向法院提起環境公益訴訟維護個人乃至社會公共環境權益。筆者認為，這是我國環境公益訴訟原告資格的缺陷，否定公民原告資格是值得商榷的。公民個人是否應具有環境公益訴訟的原告主體資格，在理論和實踐中都是一個富有爭議的問題，值得我們做出進一步的探究。

五、我國環境公益訴訟原告主體資格完善建議

（一）法定機關環境公益訴訟原告資格完善建議

1.賦予檢察機關原告資格

我國檢察院具有維護社會公共利益，代表國家提起訴訟的職責。所以檢察機關應具有環境公益訴訟原告主體資格，既符合法理又能為公眾接受。當公共環境利益受損時，其應當提起訴訟。環境公益訴訟立法前，已有多起檢察機關作為環境公益訴訟原告的案例，且全部獲得了勝訴，如2012年的福建省南靖縣人民檢察院訴沈某洪、沈某喜涉嫌非法采礦一案?？梢?，檢察機關作為環境公益訴訟原告具有巨大優勢。

綜上所述，檢察機關成為環境公益訴訟原告，不僅有立法依據，也有現實上的例證。其合理性與優越性體現在：一是檢察機關作為環境公益訴訟原告，不僅符合法學理論，在實務中也具有應用性。二是檢察機關肩負保護社會利益，代表民眾反映訴求的職責。三是檢察機關有豐富的訴訟經驗，而且被民眾普遍所信任，并且它擁有充分的搜集證據的能力，還可節約訴訟成本，充分體現訴訟經濟的原則[6]。所以，應賦予檢察機關提起環境公益訴訟的權利。

2.環保機關原告資格之否定

國家權力屬于全體國民，行政機關權力來自公民權利的讓渡。西方國家環保行政機關是具有環境公益訴訟原告主體資格的，這種資格來自于法律直接授權，而且具有法理上的依據，其理論依基礎是“環境權托管人理論”。所以，環保行政機關成了公共環境權益的管理者和監督人，可以向法院提起訴訟。

環境公益訴訟立法前，我國有過環保機關提起環境訴訟的案例。筆者認為，現階段環保機關不宜再具有環境公益訴訟原告主體資格，理由如下：一是行政權與起訴權在性質，范圍，強制性，主體和對象等方面都不同，不應由同一機關享有和行使。二是環保機關行使環境管理權和環境執法權維護的是國家利益，而環境公益訴訟原告行使起訴權維護的是公共環境利益，兩種利益雖有重疊但也有本質區別，不宜由一個機關代表。三是對于損害公共環境的行為，環保機關完全可以通過行使行政權，對責任人進行處罰并責令治理，以達到保護環境的目的。四是根據行政法理論，環保機關只具有行政執法權，不能代表國家和社會，而公益訴訟原告則代表社會公眾[7]。綜上，環保機關不宜具有環境公益訴訟原告主體資格。

（二）公民個人環境公益訴訟原告資格完善建議

公民享有憲法規定的公民權利，這是一項基本權利，而環境權正是其中一種，作為環境權主體，公民個人應當具有環境公益訴訟主體資格。當前，法定機關或有關組織都是官方或準官方性質團體，公民要想提起環境公益訴訟，幾乎完全依靠公權力，而這些團體面臨地方保護主義，上級行政機關或其他各方面的壓力，很難超脫束縛。造成公民申請不被理會或被拖延，權益難以得到及時有效保護。

綜上，對于公民個人這一重要訴訟主體，法律應賦予其環境公益訴訟原告主體資格。在環境公益訴訟立法前，我國已有公民個人作為環境公益訴訟原告的案例，即2012年的蔡長海訴清鎮市屋面防水膠廠案。同時，這種觀點也有理論依托，據民權理念，國家權力屬于人民，公民將自己的私權集體讓渡給國家形成了公權力，若公權力未能合法合理行使以維護私權時，權利就應重新回到公民手中。綜合法理和我國實際，筆者認為，法律應該賦予公民個人環境公益訴訟原告主體資格，但應做出必要限制，避免濫權，以維護環境公益訴訟高效運行。

參考文獻：

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[2]王曦.美國環境法概論[M].武漢：武漢大學出版社，1992：58.

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[4]崔華平.美國環境公益訴訟制度研究[J].環境保護，2008（24）.

[5]別濤.環境公益訴訟立法的新起點—《民訴法》修改之評析與《環保法》修改之建議[J].法學評論，2013（1）.

[6]姚翠霞.我國環境公益訴訟原告資格的研究[D].上海：復旦大學，2012.

[7]陶蕾.我國環境公益訴訟制度進程及其展望[J].中國環境法治，2013（1）.