公共文化體育設施應用PPP模式探討

姚清晨 張穎

摘 要：PPP模式作為一種新的管理模式已經在中國公共建設項目中得到廣泛運用。公共文體設施項目雖然與基礎設施建設同屬公共建設項目，具有公共建設項目的共同特征，但依然存在其特殊性。公共文體設施項目可以借鑒基礎設施建設引入PPP模式的經驗，發揮比政府主導更加明顯的優勢。在利用PPP模式進行公共文體設施項目的建設運營過程中，可以采取建立穩定的伙伴關系、市場化運作和維護社會資本的市場主體地位等策略，保證項目社會效益與經濟效益的有效實現。

關鍵詞：PPP模式;公共文體設施項目;應用策略

中圖分類號：F284 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）26-0075-03

公私伙伴關系（PPP，Public-Private-Partnerships）是伴隨著新公共管理運動而出現的一種新的管理模式，包括多種實施形式。通過這種新型合作模式，能夠實現私人部門投資營利的目標，同時也能夠滿足社會對于公共產品和服務的需求。公私伙伴關系并非只是一種融資模式或者一種提供公共產品或服務的具體形式，而是一種管理模式。公私伙伴關系所具有的項目目標一致、利益共享和風險共擔的特征，使其能夠在促進公共利益最大化的過程中實現“一加一大于二”的機制效應，對于這種機制效應的理解反映出公私伙伴關系作為管理模式的創新[1]。以提供的產品內容為依據，可以將公共項目劃分為基礎設施、公共衛生項目、公共教育項目和公共文體項目等。

關于PPP模式在中國公共文體項目中的應用，國內學者做了研究。郭峰等以寧波文化廣場為例分析了PPP模式的應用過程，提出了實現中國公共文化建筑PPP模式的幾點建議[2]。李艷芳和趙瑋認為，在農村公共文化及服務的供給中引入PPP模式，不僅能夠改善農村公共文化產品及服務供給不足的現狀，而且有助于促進文化產業的發展和推動新農村的建設[3]。另有許多學者探討了公私伙伴關系在城市水業、公共衛生領域和基礎設施領域等公共項目中的應用。本文將對公私伙伴關系在中國公共文體設施建設項目中的應用模式進行研究，分析公共文體設施建設項目的特殊性以及PPP模式對于這類項目的適用性和相對優勢，試圖擴展公私伙伴關系在公共項目建設中的適用廣度。

一、中國公共文體設施應用PPP模式現狀分析

PPP模式在減輕政府財政壓力、滿足公共基礎設施建設、提高投資和管理效率等方面具有特殊的優勢[4]。自英國政府最早提出并應用PPP模式之后，這一模式迅速在全世界范圍內得到發展。2003年開始建設的“鳥巢”是中國首個采取PPP模式建設的項目。自此之后，中國逐步將PPP模式應用于基礎設施、公共事業等各個領域，如香港地鐵、長沙電廠和北京地鐵四號線等?？傮w看來，PPP模式在中國已經得到廣泛運用，尤其在基礎設施領域。在公共文體設施項目中，雖然已經有一些項目采用PPP模式進行建設，如武漢琴臺藝術文化中心和寧波文化廣場，但在這一方面PPP模式尚未成為主流。因此，探討公共文體設施應用PPP模式的路徑選擇具有重要的現實意義。

（一）公共文體設施項目的特征

公共文體設施項目不同于公共項目中的基礎設施建設項目?；A設施建設更加具有先行性和基礎性，即基礎設施建設在社會建設中必須首先完成，它是進行其他社會活動所必不可少的基礎性條件，如果缺少這些條件，其他社會產品或服務就難以生產或提供。

相對而言，公共文體設施項目具有以下特征。第一，功能的非基礎性。就公共文體設施項目獨有的功能而言，包括以下三個方面[5]。一是與配套基礎設施高度融合，體現景點化特征。二是帶動配套基礎設施及相關產業發展。三是促進人口聚集，樹立特色文化。由此看來，公共文體設施項目具有獨特的社會功能。第二，效益的兼顧性。首先，公共文體設施項目不僅關系項目本身的發展運營，更加關系其輻射區域內人們的精神文化生活能否得到滿足以及城市文化事業能否得到發展這一問題。其次，公共文體設施項目具有公益性定位的同時，還兼顧了經濟效益和社會效益;其經濟效益表明并非所有的公共文體設施項目都能夠向公眾免費開放，因此必須擁有投資回報，其社會效益表明，作為公共項目的重要組成部分，公共文體設施項目尤其是大型設施建設項目依然要為公眾服務，為廣大公眾提供文化產品及服務。第三，投資的復雜性。公共文體設施項目并非只包括主體建筑本身，還包括主體之外的各種配套基礎設施。公共文體設施項目投資回收時間長，項目融資能力差。與基礎設施收回投資不同，公共文體設施項目的投資回收具有不確定性。

（二）公共文體設施項目存在的問題

公共文體設施項目多由政府主導實施，其投資幾乎全部來自政府財政，其運營和管理多采取政府成立專門事業單位的形式進行。這一模式暴露出公共文體設施項目在建設運營過程中的一系列問題。

1.資金來源結構單一，政府財政壓力過大

政府主導的公共文體設施項目，其資源僅來自于政府財政，勢必造成項目投資來源結構單一和政府財政壓力過大的問題。同時，由于項目資金來源單一，使得項目建設運營缺乏相應的補償機制和激勵機制，這就造成民營部門缺乏對項目進行投資的積極性。政府單一投資的模式也使民營部門缺乏項目投資機會和渠道。政府財政壓力過大反過來又會使得公共文體設施項目無法在市場中發揮正常的功能，失去活力。投資結構單一的結果是利益分享單一，民營部門無法參與到投資項目中，自然無法從項目中取得利益。與缺乏利益分享機制相對應的是風險分擔機制的缺乏。項目建設與運營中的風險全部由政府承擔，雖然能夠保證一定程度上的政策支持，但項目風險承擔者的單一會造成整體風險過大的后果。

2.運營主體效率低下，項目領域缺乏競爭

公共文體設施項目由政府作為單一主體進行建設經營，一方面使政府成立的事業單位在經營管理項目的過程中效率低下，另一方面使項目運營中缺乏競爭。作為城市地標和城市名片的大型公共文體設施項目承擔著滿足人們精神文化需求和展示城市形象的功能。低效率不僅使這一功能無法實現，而且會造成公共資源的浪費。競爭的缺乏容易產生政府壟斷，給政府經營公共文體設施項目中的尋租行為提供了機會。

3.運營管理模式不健全，行政干預過多

政府主導的公共文體設施項目由于主體單一，同時政府在市場準入、質量監督方面沒有建立有效的運營管理模式，使得公共文體設施項目的運營管理只能依照事業單位科層制進行。另外，政府建立專門事業單位對公共文體設施項目進行運營管理，但主管行政部門仍然具有對事業單位人財物的審核權和最終決定權，導致行政主管部門與事業單位之間權責不明，行政主管單位對事業單位進行過多的行政干預。

二、中國公共文體設施應用PPP模式的路徑選擇

（一）公共文體設施項目建設運營模式

公共文體設施項目的建設運營模式選擇包括三種：政府主導模式、BT（build-transfer;建設-轉移）模式和PPP模式。三種模式各有特征，具體分析如表1所示。

1.政府主導模式是當前我國公共文體設施項目中應用最廣泛的一種模式。政府主導模式下，項目資金全部來自政府財政支出或銀行的政策性貸款。其優勢在于保障資金來源，資金投入風險較小。但同時也有很大的弊端。政府必須承擔建設投資以及其后的運營投入，并且幾乎承擔全部風險。政府主導模式下，公共文體設施項目依靠事業單位運營管理，文化事業屬性使其不追求資金回報率，因此缺乏競爭，使經營管理水平與文化服務水平難以提升。

2.BT模式是指由企業承擔公共文體設施項目的建設任務，在項目建成后由政府通過一次性支付或分期支付的方式從企業中購回項目，從而進行運營管理。這一模式中，政府將項目的融資建設交給企業，由企業承擔項目融資和建設風險。企業由于以營利為目的，因此在項目融資建設過程中，能夠運用市場機制，這在一定程度上實現了項目的經濟效益。BT模式緩解了政府的財政壓力，降低了政府承擔項目建設的風險。

3.PPP模式簡言之就是將私營部門納入到提供公共產品及服務的領域中來，它強調公私部門之間的目標一致、利益分享和風險分擔。相較于BT模式中企業和政府分別在建設和運營過程中承擔主導作用，PPP模式中，公私部門的合作貫穿于整個項目過程。政府參與其中，對項目過程進行監管，主動承擔政策風險;企業利用專業知識進行建設運營，保證利益回收，主動承擔運營風險。這一方面保證了公共文體設施項目社會效益和經濟效益的實現，另一方面是項目整體風險降至最低。

（二）公共文體設施項目PPP模式的優勢與應用策略

PPP模式在基礎設施建設中的應用顯示出了其相對于政府主導模式的優勢。首先，PPP模式創造出政府與私營部門的伙伴關系，這種伙伴關系不同于一般性的政企合作，其存在是基于一個更重要的特征：項目目標一致性。也就是公共部門和私營部門在公私伙伴關系中秉持同一個目標，即以最少的資源，提供最多的公共產品及服務。在這一目標的引導下，公共部門能夠實現其公共利益和福利的追求，同時私營部門能夠實現其對于自身利益的追求。在公共文體設施項目中，PPP模式建立的伙伴關系能夠實現社會效益和經濟效益的統一。

其次，公共文體設施項目的PPP模式中，明確的職能分工和分類管理使公私部門在項目建設運營中實現了利益共享與風險分擔。公共文體設施項目具有明顯的公益性和不同于基礎設施建設的非基礎性，這表明政府在其中必須扮演重要角色。但重要角色并不意味著生產者的角色。PPP模式下，政府在公共文體設施項目中的角色定位是安排者，生產者則是私營部門。這樣，政府和企業分別扮演自己最擅長的角色，并且在項目運營中實現各自的利益追求。更重要的，項目建設與運營過程中，必然存在各類風險。PPP模式之所以能夠降低風險，并不在于參與主體的增加使風險均攤，而在于公私部門各自承擔最為擅長應對的風險，從而使風險總量降到最低。在公共文體設施項目在后期運營中與基礎設施建設的運營存在較大差別的情況下，分類管理尤為重要。

再次，公共文體設施項目中的PPP模式擁有一個重要的“后發優勢”——機制創新[6]。所謂機制創新是PPP模式在經濟社會生活中能夠促進機制轉換，制度創新和資源配置效率的提升。在公共文體設施項目中，PPP模式能夠適應項目本身兼具公益性與市場化的雙重特性，形成一種新型的優于計劃與市場單獨作用的管理體制和運行機制。一方面，公共文體設施項目具有公共產品非競爭性與非排他性的固有特征，并且具有滿足人們精神文化需求和提升精神文化水平的公共價值，因此政府必須為此負責。PPP模式中，政府作為公共文體設施項目的“倡議者”“牽頭人”和“監督員”，使項目能夠發揮公益作用，實現自身價值。另一方面，公共文體設施項目的后期運營管理，如果僅僅依靠政府或其專門成立的事業單位進行，那不可避免地存在管理方式和運營方式較為死板的特點。同時脫離市場導致項目投資無法通過市場機制得到回收，經濟效益無法實現。而在PPP模式中，項目運營管理方式實現了由事業單位管理運營向合資企業管理運營的轉型，將符合市場化運作的管理方式用于公共項目的運營之中，實現了多元化管理和高效率運營。

PPP模式在許多公共項目尤其是基礎設施建設中已經展現出其優勢與價值。結合現有公共文體設施項目PPP模式的應用思考，可以總結出以下幾點策略。

第一，建立穩定的伙伴關系，保證項目建設順利完成。PPP模式不僅是一種項目融資模式，更是一種管理模式，它包括融資、準入、監管等多種機制。在公共文體設施項目中，公共部門與私營部門通過PPP模式建立起穩定的伙伴關系，以此保證項目融資。同時，PPP模式中的準入機制限制了與公共部門進行合作的私營部門的資質，通過這種準入機制保證項目建設的順利完成。而在項目建設過程中，PPP模式中的政府監管機制又能起到監督作用。因此，無論是在項目融資階段、建設階段，還是在項目運營階段，PPP模式都能夠通過公私部門之間穩定的伙伴關系保證項目的順利建設運營。

第二，對項目進行市場化運作，并伴隨政府補貼等形式。公共文體設施項目比基礎設施建設項目更加具有市場化特征，因此在項目運營管理過程中，應該利用私營部門管理模式，尊重市場規律，減少行政干預，進行市場化運作。與基礎設施投資回收相對穩定不同，公共文體設施項目的投資回收更大程度上受到市場影響，并且其投資額相對較大，投資回收期相對較長。因此，在項目運營管理過程中，追求私人利益的私營部門在伙伴關系的框架之下能夠更有效率對項目進行管理，縮短投資回收期，提高投資回收率。但是，在進行市場化運作的過程中，由于公共文體設施項目的公益性特征，公共部門有必要進行一定程度的行政干預，采用政府補貼等形式維護社會公平，實現公共文體設施項目經濟效益和社會效益的統一。

第三，維護社會資本的市場主體地位。種種跡象表明，新型城鎮化背景下的中國正進入一個以PPP為標志的新的政府與社會資本合作的時代。然而在這一背景下，雖然“社會資本”參與政府項目的熱情持續走高，但也存在這猶豫和觀望態度。社會資本的“PPP熱情”被三方面的擔憂所制約：首先，政府的優勢地位使其在與社會資本簽訂合同后存在不履約的風險，同時換屆風險、兌現風險、隨意性風險都加大了PPP合約中社會資本的成本。其次，社會資本投入了股權卻缺乏與之相對應的話語權，地方政府限制開放程度，使得社會資本無法真正參與項目決策與管理。再次，PPP項目存在建設期長、投資大、回收周期長、利潤低等固有特點。在這種情況下，社會資本擔憂政府缺乏“共贏”意識，隨意改變游戲規則，因此在參與PPP時難以發揮應有效能。這三方面擔憂究其根本，是政府在PPP中能否維護社會資本的市場主體地位，以平等的姿態，依據合約法規同社會資本一起從事項目建設運營。為此，在公共文體設施應用PPP模式的過程中，必須切實維護社會資本的市場主體地位，同時建立制約政府、企業等主體的監管機制，保證PPP項目的良好運行。

三、結語

PPP模式在公共建設項目尤其是基礎設施建設中得到了廣泛應用，并且效果顯著。公共文體設施項目相對于基礎設施建設有其特殊性，在公共文化設施項目中應用PPP模式尚處于探索階段。將PPP模式應用于公共文化設施項目具有一系列優勢。因此，我國在進行公共文體設施項目的過程中，應當積極引入PPP模式，在公私伙伴關系的框架下，既保證公共產品及服務的供給，又能更好實現公共部門和私營部門的各自目標。在具體運行PPP項目的過程中，政府和社會資本都要在共同目標的指導下，分擔成本、分享收益，保證公私伙伴關系的長久發展。

參考文獻：

[1]賈康，孫潔.公私伙伴關系（PPP）的概念、起源、特征與功能[J].財政研究，2009（10）：2-10.

[2]郭峰，蔡藝卿，王飛球.公共文化建設項目應用公私伙伴關系模式的探討[J].中國工程科學，2013（11）：108-112.

[3]李艷芳，趙瑋.PPP視閾下農村公共文化產品及服務的供給研究[J].特區經濟，2012（8）：174-176.

[4]柯永健，王守清，陳炳泉，等.中國PPP項目政治風險變化[C]//.第六屆全國土木工程研究生學術論壇.北京.2008：279.

[5]郭峰，蔡藝卿，王飛球.公共文化建設項目應用公私伙伴關系模式的探討[J].中國工程科學，2013（11）：108-112.

[6]賈康，孫潔.公私伙伴關系的特征與職能[J].經濟縱橫，2009（8）：7-10.