十三五時期需要怎樣的結構調整

[摘要] 當前我國經濟存在嚴重的結構失衡，表現在資本生產率急劇下降，產能嚴重過剩。原因在于儲蓄率和投資率過高，消費率過低，政府過度熱衷于投資，刺激政策過度鼓勵投資，收入分配失衡等。十三五時期應以結構調整為主，需要調整宏觀政策，轉變政府職能，完善公共服務和社會保障，維護公平競爭的市場環境，促使經濟走上結構平衡、高效協調、可持續發展的軌道。

[關鍵詞] 結構調整 投資 消費 增長 改革

[中圖分類號] F121 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）06-0007-06

[作者簡介] 王小魯（1951 — ），河南內黃人，中國改革基金會國民經濟研究所副所長，研究員。長期從事中國改革與發展研究。曾任中國社會科學院《未定稿》和《中國社會科學》雜志編輯，國家體改委體改研究所期刊主編、研究室主任，國內外多所大學和研究機構訪問教授、研究員。研究領域：中國經濟增長、城市化、體制改革、收入分配等。兩度獲孫冶方經濟科學獎，曾獲首屆中國軟科學獎，澳大利亞國立大學杰出博士論文獎。

一、當前結構失衡的表現及原因

近一時期，我國經濟增長持續下行，增長率已經從2010年的10%以上降至7%以下。與此同時，資本存量的增長率仍然居高不下，與經濟增長的下行形成鮮明的對照。

圖1顯示了我國自1978年改革開放以來的GDP增長率和固定資本存量的增長率。從圖中可見，我國從1978年到90年代中期這段時間，多數年份經濟增長率高于資本存量的增長率，顯示在投入與產出之間大體上存在一個較為良好的關系，資本產出率較高。

大致從上世紀90年代中期到2008年，資本存量的增長率穩定地超過了GDP增長率，平均高出約2個百分點。特別是在2008年以后，兩者的增長曲線呈現出巨大的差異，資本存量增長率大幅度高于經濟增長率，平均高6.5個百分點。2014年，資本存量增長率仍然高達13.4%，而經濟增長率降到了7.3%。

這種資本投入與經濟增長顯著背離的情況，自改革開放以來還是第一次持續地發生，也提出了一個尖銳的問題：增長的投資去了哪里，為什么沒有帶動經濟增長？

圖2顯示了中外研究者關于中國工業產能利用率的幾項研究結果數據，在一定程度上回答了這個問題。圖2中，國內外不同機構和研究者提供的關于中國工業（制造業）的研究數據，雖然相互之間有差異，但大體上反映了一個共同的趨勢，即從上世紀90年代中期以來，中國工業的產能利用率出現了持續下降的趨勢。大致從80%～90%之間降到了近年來的60%～70%之間。產能過剩達到了相當嚴重的程度。

這一情況也得到了官方的證實。2013年“國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見”指出，我國一些主要工業行業如鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等，2012年末的產能利用率僅略高于70%，明顯低于國際通常水平，導致企業利潤率大幅度下滑，普遍經營困難。

產能利用率的持續下降說明，有大量的固定資本沒有得到有效利用?？紤]到這些工業行業近些年來產能迅速擴張的情況，這說明有大量無效或低效的投資，導致了資本生產率的下降。

事實上不僅工業存在這種情況。在房地產行業中，近些年來過度投資、過度建設，造成房屋積壓、空置率上升的趨勢也非常明顯。在基礎設施建設領域，政府投資解決了許多基礎設施瓶頸問題，改善了交通、通訊等條件，但同時一些地方也出現了基礎設施利用率過低、設施閑置浪費的情況。有些地方政府將大量投資用于缺乏實際效果的“形象工程”、“政績工程”，也導致了大量浪費。

作者計算了改革開放以來我國資本的平均生產率和邊際生產率的變化，結果見圖3。圖中顯示，我國的資本平均生產率在改革以來長期保持在0.4以上，從上世紀90年代中期開始逐漸下降，2003年以后跌破0.4，2008年以后加速下降，目前只有0.25。資本的邊際生產率下降更快，在上世紀90年代中期之前大致在0.3～0.6的范圍內波動，平均約為0.48，其后連續下降，2008年跌破0.3，目前只有0.15。

換句話說，90年代中期之前，每投入2元固定資本能夠帶來1元人民幣的GDP增長，目前每投入7元才能帶來1元GDP增長。目前這一資本生產率急劇下降的趨勢仍未改變。

我國還在發展途中，尚未成為高收入國家，而資本生產率已經降到如此低的程度，呈現出經濟未老先衰的癥狀，需要引起高度警惕。目前這種增長方式顯然是不可持續的，實際上已經滑到了中等收入陷阱的邊緣。如果不及時改變，經濟停滯恐難以避免。

目前的經濟失衡原因何在？可以扼要概括有如下原因：

其一，過去十幾年來儲蓄率和投資率快速上升，消費率快速下降。2014年全國的最終消費率僅為51%（占GDP的比重），比上世紀80～90年代下降了十幾個百分點。其中居民消費不到GDP的38%。投資率過高、消費率過低，經濟增長一味靠投資拉動，使投資帶來的生產能力持續快速擴張找不到出路，產品滯銷，市場疲軟，導致產能過剩。過去快速擴張的產能可以通過出口的高速增長來支持，而現在國際市場也日趨飽和，出口減速，于是消費率過低、儲蓄率過高的結構矛盾就凸顯出來。不解決消費與儲蓄、消費與投資結構失衡的問題，就無法根本扭轉經濟疲軟、增長率下行的趨勢。

其二，儲蓄率和投資率過高與各級政府過度熱衷于投資有關。長期以來，不少地方政府出于政績和財政收入等考慮，不斷給下級單位下達投資和招商引資任務，強迫完成，這使政府掌握的公共資源大量用于投資（同時也提高了儲蓄率），而政府承擔的公共服務職能容易被忽視，公共服務和社會保障的欠缺也制約了居民消費。目前政府財政收入加上土地收入和其他政府性基金收入、國有資本經營收入等合計，約占到GDP的1/3。因此政府支出結構對儲蓄率、投資率和消費率有重大影響。政府資源還牽引了大量銀行貸款用于投資，而過量投資使不良債務越積越多，也導致了資金使用效率下降。

其三，傳統的凱恩斯主義理論主張，在總需求不足時可以用政府投資及寬松的貨幣政策刺激社會投資來彌補。但凱恩斯理論假設投資需求和消費需求可以完全替代，是這個理論的缺陷。凱恩斯主義政策是僅考慮短期均衡的政策，長期持續使用此類刺激政策必然帶來投資與消費之間結構失衡，反而加劇供給過剩、需求不足的矛盾。我國長期以來由于外匯占款不斷增加導致了貨幣超發，從2008年金融危機開始又實行了極其寬松的貨幣和財政政策，此后雖然刺激力度有所減小，但刺激政策一直沒有退出。近一時期由于經濟疲軟，刺激力度再度加碼。繼續這樣的政策，必將使結構失衡越來越嚴重，金融危機的風險也越來越大。

其四，公共服務分配不均、社會保障覆蓋不足，是影響消費增長的主要原因。目前兩億多新城鎮居民沒有城市戶籍、多數沒有被城鎮社會保障體系覆蓋，也很少能夠享受公共服務，這嚴重影響了他們的正常消費。而很多地方政府在戶籍制度改革和擴大公共服務供給方面缺乏積極性，使這一問題一直得不到解決。

其五，居民收入差距過大、壟斷性行業和競爭性行業收入嚴重不均，也導致了過高的儲蓄率和過低的消費率。由于邊際消費傾向遞減的作用，高收入居民的儲蓄率遠高于中低收入居民。收入分配越是不均，平均儲蓄率也會越高。高收入居民的高端消費還常常發生在國外，對帶動國內經濟不起作用。壟斷性行業的高利潤、高儲蓄也進一步推高了儲蓄率。大量國有企業屬于資源性、壟斷性行業，利潤率遠高于競爭性行業，然而目前國有企業紅利上繳的比例在5%～15%之間，顯著低于一般上市公司的分紅率。這些收入分配方面的問題，加劇了消費—儲蓄結構失衡。

其六，缺乏公平競爭的市場環境，競爭性企業稅費負擔過重，社保繳費主要由企業負擔，五險一金繳費高達工資總額的40%～50%，不利于企業發展，不利于企業創新研發，推動技術進步，也是影響社保覆蓋率的一個重要因素。在競爭性行業與資源性、壟斷性行業之間，除了資源稅以外，基本都面臨相同的增值稅和所得稅稅率，實際上競爭性行業經營艱難，資源性和壟斷性行業得天獨厚，這不利于公平競爭。

二、實現結構再平衡的關鍵措施

上述情況說明，未來要繼續保持經濟發展動力，必須進行多方面的體制改革和政策調整，盡快糾正結構失衡，使經濟回到健康發展的軌道。其中，消費需求不足和過度儲蓄、過度投資已經成為制約經濟增長的關鍵問題?！笆濉睍r期將是一個關鍵性時期和轉折點，能否順利進行結構調整，是決定未來能否跨越中等收入陷阱，能否保持長期可持續發展，能否順利邁向高收入國家的關鍵因素。

為此，需要考慮如下政策調整和體制改革。

（一）調整宏觀經濟政策

當前經濟面臨下行壓力，“十三五”時期，宏觀經濟政策重點首先是穩增長還是調結構，將是一個十分重要的政策選擇。有部分人認為，當前應當把穩增長置于首位，為此不惜繼續使用更大力度的貨幣刺激和財政寬松政策把短期增長率拉起來。但這種觀點的持有者沒有看到刺激政策即使對短期經濟增長的作用也已經越來越趨于失效。原因在于寬松貨幣政策的主要功能就是刺激投資，而在當前情況下，越刺激投資，產能過剩就越嚴重，不良債務也會越積越多，越不利于結構再平衡，反而給中長期增長帶來更大的困難和風險。

因此如果不盡快調整結構，沿用傳統方式保增長，短期增長也保不住。未來一個時期必須忍受較低的增長率，全力推進改革和結構調整，改善收入分配，啟動國內消費需求，才能為更長期的經濟增長打好基礎。貨幣政策應盡快恢復中性穩健，財政政策除了繼續支持必要和有效的基礎設施投資、保障房建設、棚戶區改造、環境保護投資外，應將重點轉向公共服務和人力資本投資，盡快實現社會保障全覆蓋，降低企業的社保繳費費率，擴大對小微企業的減稅政策，以減輕企業負擔，煥發市場活力。

（二）轉變政府職能，促進發展方式轉變

目前唯GDP論仍然很有市場，各級政府仍然更關心短期經濟目標。雖然GDP不再是唯一的政府政績考核指標，但實際上諸多被各級政府列為考核內容的短期經濟指標都與GDP緊密相關。例如城市化率、投資率、就業率、居民收入等指標的短期變化，都與短期GDP增長聯系在一起，有“一榮俱榮、一損俱損”的關系。因此GDP仍然是各級政府最關心的核心指標。政府管理需要改革，各級政府的政績考核體系和激勵機制需要更根本的改變，把為社會提供公共服務、滿足廣大居民的實際需要，維護公平競爭的良好市場環境、法治環境，促進社會長期穩定協調發展作為自己的主要職責。

產業投資的功能需要回歸市場。產業投資主要是市場的事而不是政府的事，不明確這一點，使市場在資源配置中起決定性作用的目標就無法落實。政府的根本職責是為社會提供必要的公共產品和公共服務，而不是代替市場以行政方式進行資源配置。

財政體制也需要相應的改革，從根本上改善政府支出結構，減少不必要的和低效率的政府投資及行政管理支出，大幅度減少專項轉移支付、增加一般性轉移支付，擴大公共服務的供給，完善財政制度，提高透明度，使公共財政能夠為政府職能轉變提供有力的支持。

（三）盡快實現社會保障全覆蓋，加快公共服務均等化

目前1/3的城鎮常住人口沒有城鎮戶籍，多數仍然沒有納入城鎮社保體系。他們雖然長期在城鎮就業，但不能享受與原有城鎮居民相同的公共福利。十八屆三中全會和國務院提出的加快戶籍制度改革的任務，至今推進緩慢，落實不力。解決這一問題，不僅涉及社會公平，同時也關系到城鎮化健康發展和啟動內需，需要加快推進。

雖然全國各地已經基本實現了城鄉居民養老保險全覆蓋，農村地區基本實現了新農合全覆蓋，但保障水平還相當低，有必要提高。例如目前城鄉居民基本養老保險的月均保障水平大約只有80～90元，與城鎮職工基本養老保險的保障水平相差二十幾倍，很難維持保障對象的基本生活需要。適度提高城鄉居民養老保險保障水平，并不需要太多投入，但對社會穩定和諧具有重要意義。根據宏觀經濟學的分析，由于低收入和貧困人口儲蓄率極低，對這部分人群的轉移支付帶動消費需求的效應接近100%，而且不導致產能擴張，對啟動內需的效果遠好于投資。

（四）普遍減輕企業稅費負擔

一個時期以來，我國競爭性領域的企業承受了相當沉重的負擔。這是因為近些年來工資增長加快、社保逐步普及和勞動合同法的實行使企業的工資成本快速上升，同時產能過剩又引發了降價競爭，前一時期人民幣逐漸升值也增加了出口的難度，來自幾方面的壓力迭加，已經對許多企業形成了嚴重的考驗。最近經濟下行，各級政府受到財政壓力，又不約而同增加了稅收征管力度，征過頭稅的情況相當普遍。2015年前三季度，名義GDP增長了6.6%，而財政預算收入增長了7.6%，高于經濟增長1個百分點，說明這種傾向確實存在。這一步加重了企業負擔。任由這種趨勢發展，有可能造成企業的大規模倒閉風潮，必須采取有效措施減輕企業負擔。首先必須制止征過頭稅的傾向。

十八屆五中全會提出劃轉部分國有資本充實社?；?，是一項非常重要的舉措，需要認真落實，拿出足夠大的部分來充實社?；?，才能達到預期的效果。當前企業的社保繳費負擔過重，在很大程度上是歷史欠賬問題造成的。因為在社保體系建立之前就業、之后退休的企業老職工沒有足夠的社?；鸱e累，只能靠新參保人群的繳費對老職工進行補償。這自然也加重了企業社保繳費的負擔。因此以國有資本充實社?；鹗鞘直匾?。與此同時，應當切實減輕企業繳費負擔，至少使社保繳費與工資總額之比降低10個百分點以上，讓企業在困難中得到喘息的機會。

以國有資本充實社?；?，還有一個好處是不增加當期財政負擔，在經濟有困難的時期應是首選的積極應對措施。

除此之外，還需要認真考慮擴大小微企業減免稅的范圍，幫助小微企業渡過難關。小微企業和個體經營者勞動密集度高，承擔了我國超過半數的非農就業，其良性發展對就業至關重要。

上述除劃撥國有資本以外的防止加稅措施和減免稅政策，當然也會在一定時期內帶來財政壓力。但這應當是積極財政政策的重要部分，而且是比擴大財政性投資更積極更有效的擴大內需措施，應當克服困難，積極推進。在籌資方面，除了減少非必要的政府投資和行政支出外，短期內還可以適當增加國債和地方債的發行。

（五）維護公平市場競爭、鼓勵創新

缺乏公平競爭的市場環境是導致企業經營困難的一個原因。過去一個時期，政府對市場和企業經營干預過多，行政審批以及限制性和特惠性政策過多。這些政策透明度低、公平性差，在維護市場運行、促進技術進步和新產業發展方面所起的作用十分有限，但嚴重影響了企業公平競爭與資源合理配置，保護了不少低效率的企業，降低了經濟效率，而且大大增加了尋租和腐敗的機會，導致公共資源浪費、濫用和流失。

未來除了減少行政性審批和增加政策透明度以外，產業政策也有必要轉型。慎用限制性和特惠性產業政策，轉向普惠性和市場友好性政策，重點是創造規范、透明、法治化的、公平競爭的市場環境，使企業能夠在平等的起跑線上展開競爭。這有利于改善激勵機制，促進企業提高效率，也有利于在競爭的基礎上實現資源優化配置。

為此，需要對過去各級政府的種種限制性、歧視性、特殊優惠性的產業政策和招商引資政策，例如準入限制，特定條件的低價供地、低電價、低利息、減免稅等政策，進行認真清理，除少數確有必要者外，應一律廢除，代之以普遍減少企業負擔和創造公平競爭條件的政策，實現同地同價、同電同價、同等負擔、同等待遇。

在稅收政策方面，對不同的競爭性企業實行差異化稅率具有歧視性，但在競爭性和壟斷性、資源性行業之間實行同等稅率，則實際上是對競爭性行業的歧視和對壟斷性行業的保護，有需要對壟斷利潤進行附加征稅（如壟斷利潤調節稅）。這同時也可以成為普惠性政策的一個資金來源。

在鼓勵企業技術創新方面，目前國內市場缺乏有效的知識產權保護是一個關鍵的制約因素。一些企業認為，不搞研發是等死，搞了研發是找死。原因是企業的知識產權得不到保護，研發成果常常被他人剽竊抄襲，使企業研發投入白白流失，得不到回報，剽竊者卻可以得到更高的利潤。因此需要盡快加強知識產權的法律保護，盡快建立健全知識產權法院的設置，狠抓知識產權裁判的執行落實，加大對知識產權侵權行為的懲罰力度。政府應在建設企業信用體系上下功夫，營造企業誠信經營遵紀守法的社會環境。

我國的教育和科研體制不適應人力資本形成和促進研發創新，也需要改革。教育需要去行政化，改變以行政衙門方式管理學校的做法，讓教育能夠與時俱進，對時代變化和市場需要作出靈敏的反應，并更新教育理念，發展多種多樣的教育方式。職業教育要開門辦學，鼓勵學校與企業合作，培養市場需要的人才?？蒲袡C構要改善創新激勵機制，使科研與產業需要相結合，科研成果能夠實現產業化應用。

我國并不缺乏企業家創新精神和科技人才的創新能力，關鍵在于有沒有保護技術創新的法治環境和市場環境，有沒有有利于創新的教育和科研體制。這方面環境改善了，體制理順了，創新就有了動力，經濟發展和生產率提高就有了保證。

三、結 語

我國在過去30多年間因為改革而煥發了活力，經歷了高速增長，同時也積累了大量的問題和風險，目前已經面臨一個轉折關頭?！笆濉睍r期將是一個關鍵的發展轉型、動力轉換時期。

在這個時期，我國經濟要從高儲蓄高投資低消費模式轉向投資消費均衡發展的模式；從過去的單一依賴投資需求拉動增長，轉向投資需求和消費需求平衡帶動經濟增長；從粗放的大量耗費能源資源的投入驅動型增長模式轉向效率優先、資源配置優化、以公平競爭和科技創新為動力的增長模式。這個轉型能否成功，將決定我國能否順利向高收入國家過渡，還是將陷入中等收入陷阱。

為此，需要政府轉型，從強力干預資源配置的政府轉向服務型和廉潔高效的政府。宏觀政策需要轉型，從過度使用擴張性刺激性手段的宏觀政策轉向維護結構平衡、保障經濟長期協調發展的宏觀政策。產業政策需要轉型，從限制性和特惠性政策轉向普惠性、維護公平競爭和效率優先的政策。社會需要轉型，從收入差距過大，公共服務和保障不足的社會轉向收入分配合理，基本公共服務和社會保障健全、社會關系和諧的社會。財政、稅收、司法、教育、科研等多方面的體制需要轉型，從不適應市場公平競爭、不適應公平協調發展、不適應科技創新的體制，轉向與充滿活力的市場經濟相協調，同時保證社會公平、科技進步、創新發展的體制。