關于檢察機關服務生態礦山經濟的調查與思考

近年來，河南省方城縣委縣政府以適應新常態、搶抓新機遇、實現新跨越為主調，按照“大城建、大交通、大教育、大衛生、大文化、大商貿、大生態”七大理念，深入破解“產業怎么興、環境怎么變”等核心問題，積極探索，大膽實踐，為全面建成小康社會蓄勢加力、爭取主動，特別是圍繞發展生態礦山經濟，加強礦山管理，加大整合力度，逐步實現了礦山資源依法規范有序開采，為縣域人居環境的整治提供了一條可資借鑒的路徑。

礦產資源概況

方城縣總面積2542平方公里，大地構造位置處于華北地臺與秦嶺造山帶的結合部位，成礦地質條件優越，礦產資源十分豐富，以全國最大的世界級特大型金紅石礦床獨領風騷。全縣現已發現34個礦種，探明儲量的10種。礦產地120余處，現有采礦企業95家，選礦廠3家，石子和石材加工企業30余家。白云巖儲量3億噸，滑石儲量8000萬噸，螢石儲量1000萬噸，這些均為全國大型礦床之一。從礦產企業生產證書來看，目前擁有省級開采證書的10家，市級4家，縣級39家。存在不少廢棄坑口，依法打擊無證開采礦點的任務還十分嚴峻。

礦山管理中出現的問題及原因分析

監督管理不到位。礦山管理涉及國土、公安、林業、工商、稅務等多個部門。國土部門是礦山的主管部門，所在地政府負監管責任，但在實際工作中，由于受技術、人員等多個方面的影響，主管部門的管理難度較大，存在管理不到位的問題。作為負監管責任的鄉鎮政府，往往認為自己不是執法主體，無執法權，有責無權，疏于監管。同時，其他相關管理部門，往往局限于自己所管轄范圍。這樣，就形成了管理礦山的部門看似眾多，但力量不集中，形不成合力，甚至互相推諉扯皮，導致無證開采、越界開采、以探代采、違法占地等違法無序采礦現象屢有發生，存在安全隱患。目前雖經檢察機關牽頭整治取得了一定效果，但是仍不可懈怠馬虎。

礦山管理難度大。主要表現：一是一些礦產品對生產設備的要求不高，如坡頭砂，易于開采，往往一臺挖掘機、一輛運輸車就可生產，去治理時，聞風而停，治理隊伍撤離后，又乘虛而上，打“游擊戰”。二是受利益驅使，礦山企業千方百計找靠山、打招呼，用盡手段軟磨硬抗，甚至鋌而走險。三是歷史遺留問題突出。在招商引資初期，由于盲目招商，引進的一些礦山企業證照不全，規模較小，開采無序，與群眾的矛盾較多，留下了很多問題和安全隱患，也使得礦山管理難度增大。四是管理技術滯后。如井下作業是否越界開采、坑道是否達標等問題，縣鄉沒有充足的技術力量進行日常性的踏查和鑒定，使得有些問題和矛盾短期內得不到解決。五是極個別職能單位為了部門利益，收取費用而放任礦山無序開采，這使得礦山管理難上加難。例如，去年土地衛片執法督查中，有10處疑似違法礦點被整治到位。今年衛片執法督查中又發現6處疑似違法礦點，其中獨樹1個，四里店3個，拐河2個，目前正在嚴厲打擊整治。

生態環境破壞嚴重。礦山生態，應包含山、水、林、空氣質量、灰塵、噪音、道路、群眾飲水、出行、住房等。過去，開礦者對這些大都視而不見，置若罔聞，錢賺足了，一走了之，留下的是滿目瘡痍，烏煙瘴氣，水渾路斷。有的山被挖空，礦山礦渣堆得漫山遍野；有的大量樹木被毀，水被污染，青山秀水變成了禿山濁水；有的剛修的省道、縣道、鄉道被軋損，出行難的問題再次重現；有的灰塵彌漫，本來朗朗晴日，卻變得灰白一片等等。如楊集鄉七十二潭景區、七峰山景區，本來是方城的名片，但因景區附近石子廠眾多導致生態破壞嚴重，到了非治理不可的地步。

稅收與開采量不成比例。礦山屬于不可再生資源，國家明確規定了各類礦山的稅收比例，而在實際工作中，很難達到應收盡收。主要原因：一是準確計量難度大，很多數據往往都是估量。二是礦山企業不積極配合，很難提供真實賬目。三是有些大稅種征繳困難。如礦山買賣中的幾個稅種征繳，由于買賣雙方暗箱操作，從各種文本上找不到買賣的事實，逃避繳收。四是執法不到位，怕找麻煩等問題，使得礦山的稅收大打折扣。

對策建議

礦山既是資源，更是財富。對于礦山的開采，既不能一味的禁采，也不能放任自流，而是要有計劃、有規劃，做到依法有序開采。檢察機關發揮自身職能，實現礦山的可持續發展，既是服務大局的重要內容，又是打擊犯罪的題中之義，應重點把好幾個“關口”：

把好“制度關”。首先真正做到思想上重視，行動上落實，制度上完善，辦法上具體。檢察機關要結合辦案與舉報中發現的問題，有針對性地給相關行政監管部門發出檢察建議，幫助建立健全黨政班子聯席會議、安委會定期例會、定期向上級部門報告、禁止亂收費等制度和綜合整治辦法、礦山管理實施辦法、開工復工審批辦法等，逐步從制度上規范各個管理、監管單位的職能和行為，形成“人人有責任、天天有人管、礦礦有人看”的工作格局，保證礦山從入駐到生產的各個環節都在管控之中。在檢察機關內部也要樹立生態經濟的意識，充分發揮主觀能動性，建立健全保護礦山資源、服務礦山經濟的相關內部制度，用制度化的手段建好服務生態礦山經濟的籬笆。

把好“準入關”。隨著經濟社會的發展，招商引資已進入到理性化階段，不是任何投資者都可入駐，而是有選擇性，礦山經營更是如此。檢察機關要協助相關審批部門做好進入企業的資質審查，實現信息共享，從投資規模、合法性上對礦山企業的入駐設置門檻。堅持做到：沒有成立正式公司的不能入駐；污染嚴重的不能入駐；納稅信譽低的不能入駐；沒有經法定程序獲得探礦權和采礦權的不得入駐。凡有行賄記錄與偷稅犯罪記錄的企業一律不得入圍參與礦山開發，凡是采石、碎石、坡頭選沙等對環境破壞嚴重的一律杜絕入駐等等。這樣既保證投資的規模，又保證其合法性，對保護生態環境也起到較好地促進作用。同時，充分利用政策，引進大型企業入駐，加強資源整合力度，淘汰資源浪費、污染嚴重的小礦山，推動規?；?、集約化開發利用。

把好“證照關”。這是關乎礦山管理成效的最重要一關。按照有關規定，凡是證照不全而生產的都屬違法行為，檢察機關要監督相關職能部門嚴格執行這一標準，對每一個開工的礦山企業必須首先查驗其各類證照，對于證照不全的嚴禁開工，待手續完善后才能投入生產。在證照審查中，探礦證、采礦證、安全生產許可證、營業執照等基本的證照缺一不可，而且每種證照都有其適用范圍，防止以探代采、以采代建。同時，堅持不定期對證照進行查驗，防止證照過期生產。對于情節嚴重構成犯罪的，要按照相關規定嚴厲打擊。同時，設立公開舉報電話，實行舉報有獎制度，積極營造群防群管的社會氛圍。

把好“監管關”。一要采取落實監管責任制。結合“一村四警”活動，要求各包村責任人要定期對本轄區礦山檢查并做好報告。二是建立動態巡查機制，根據不同時段的工作要求和重點，經常組織配合有關單位人員進行綜合巡查，其中對礦山的巡查作為一個重要內容，對于巡查出的問題，及時匯報，及時采取措施。三是開展聯合執法。檢察機關要強化牽頭作用，聯合國土、安監、環保、林業、工商、電業等部門共同建立打擊非法違法采礦聯動機制，召開聯席會議。定期對各礦山進行綜合執法，對于發現的問題及時解決，形成力量集中、統一行動、齊抓共管、及時有效的管理局面。四是嚴厲打擊非法采礦。要堅定依法打擊的決心，及時向有關縣領導匯報，得到相關部門支持，增強對非法采礦的打擊力和震懾力。五要深挖非法采礦后面的職務犯罪，嚴查行政監管中貪腐瀆職行為，凈化礦山監管體系。

把好“生態關”。礦山開采是一項對環境有著重要影響的活動，一旦管理不好很容易對生態環境造成破壞，而且難于恢復。檢察機關要明晰責任，科學謀劃，把建設生態礦山作為一項重要任務來抓。一要開展調研服務決策。要抓緊開展礦山環境調查與評價，摸清盤子，了解現狀，將收集到的群眾實際問題反映給相關職能部門，拿出礦山環境保護意見，提交黨委政府參考。二要堅持開發中保護原則。向環保局、國土局等發出檢察建議， 要求礦廠規劃先行，在開工前必須拿出占地、修路、堆料、廠房等規劃，要求做到占地合法，道路寬闊平整，料場平坦安全。另外，要著重綠化，在道路兩側等礦區能綠化的地方要綠化，企業撤走時，必須恢復綠化。三要加強輿論宣傳力度。組織辦案人員深入縣轄區礦點數量多的鄉鎮，積極在礦區與周邊農村進行相應的生態環境保護法制宣傳教育工作，發放宣傳材料，用鮮活的案例警示人們，進一步提高群眾對生態資源和環境保護意識。

把好“稅收關”。打擊偷稅漏稅、維護社會主義市場經濟秩序是檢察機關的重要職責。一要與稅務部門建立聯系協作機制。聯合國稅局、地稅局積極開展礦山稅收專項治理活動，指定專人跟蹤清繳進度，對清繳過程中遇到的阻力和困難，依法提供法律幫助。同時要嚴肅查處礦山稅款征收過程中的職務犯罪，在稅務部門公布檢察機關監督電話，對稅務執法進行社會監督。二是建議鄉鎮政府成立協稅辦，抽調人員配合稅務部門，征繳資源稅，追繳契稅、銷售不動產稅，把好一線關口。對那些不積極配合、不及時納稅、偷稅漏稅的，指派專人全程錄相，現場丈量，確保足額予以征收。此外，不少礦山經營者在進行礦山買賣交易時為逃避納稅，暗地交易，實為買賣，形式卻是入股。對此，要下工夫固定證據，予以追繳。三要嚴打偷稅漏稅。對于偷稅漏稅情節嚴重，構成犯罪的企業，要嚴肅追求其刑事責任并列入開發黑名單，絕不姑息。

幾點思考

方城縣礦產資源比較豐富，而且比較集中。如何發揮好這些資源優勢，保障礦產資源的有效和長期供給，是關系經濟社會可持續發展的長遠大計。

樹立依法治礦、有序開采的理念。礦產資源屬國家所有，無論是各級管理者，或者投資開采者，國家有嚴格的法律法規政策約束。尤其是各級管理者，只有嚴格執行國家法律法規政策，才能管得住，管得好，使礦山企業有序合法運行，杜絕以探代采、以采代建、越界開采、無證偷采、私挖亂采、違法占地等行為的發生，形成合法有序開采的局面。同時還要做到法律政策面前人人平等。對于合法礦山企業一視同仁，服務到位，監管同步，不分厚此薄彼；對于非法礦山企業也要一視同仁，依法整治，絕不能對甲嚴厲制裁，對乙輕描淡寫。

強化打擊濫采、保護生態的決心。如何實現縣委、縣政府提出的“大生態”戰略思想，是我們發展礦山經濟應急需解決的重要課題。眾所周知，開采礦山會對生態造成不同程度地破壞和影響。在此方面，我們以往有著十分沉重的教訓。所以，發展礦山經濟，首先考慮就是生態問題，而不是賺多少錢的問題。對那些破壞生態嚴重的礦山企業，堅決攔在門外，不予準入，不予支持，不予發展；對那些合法礦山企業，也要引導其最大限度地保護生態，恢復生態；對那些既是非法又破壞生態的礦山，堅決依法關停，堅決予以打擊，確保做到不以犧牲生態而獲取利益。

下定拒絕頂風說情、不怕威脅的勇氣。由于存在暴利，使得礦山管理存在極大難度。特別是非法礦山，大都有所謂的“背景”，一但對其采取措施，相關執法部門的上級領導或者親戚好友便會說情拉攏，一旦無效，便會通過短信、匿名信等方式相威脅。面對這些，相關執法部門工作人員必須頂得住說情，站得穩腳跟，深明肩上的責任，清楚服務的對象。要向那些說情的領導、親朋，講明利害，曉之以理，絕大多數會理解和支持。對于那些威脅者，輕者不理不睬，重者由政法部門依法予以嚴厲打擊。

采取多策并舉、優勢互補的手段。要堅持“疏導、堵漏、治理”相結合的辦法，確保合法有序科學開采?！笆鑼А本褪鞘鑼顿Y者依法開采，服從管理，對于無證或證照不齊的，又有投資積極性的，要引導他們先完善手續，合法后按批準的規劃開采；“堵漏”就是堵塞管理上的漏洞，完善相關制度，如準入制度，規定哪些情況可以準入，哪些不能，哪些可以開采，哪些不能開采等等?！爸卫怼本褪且婪▽Ψ欠?、違法礦山進行治理，一定要下大決心，下大工夫，做到治理及時化、制度化、常態化。

（王東旭，河南省方城縣人民檢察院黨組副書記常務副檢察長。）