“高考加分政策”失真現狀、歸因及對策研究

郭中凱

【摘 要】“高考加分政策”作為高考制度的補充與完善，其初衷無疑是美好的?？墒怯捎谡邎绦协h境的復雜性和不確定性、政策執行主體的“有限理性”與“經濟人”特性，“高考加分政策”在執行過程中受經濟、社會資本侵蝕而失真，背離了政策制定的預定目標，政策的執行結果產生了不良的社會影響。我們應透視加分政策失真現象，分析政策失真的原因，進而提出對“高考加分政策”的改進意見以及對策，以期建立一套真正透明公開、公平、公正的加分模式，既體現高考加分的初衷，又不損害教育的公平與正義。

【關 鍵 詞】高考加分；失真；歸因；對策

一、引言

“‘高考加分政策是指中央與地方教育主管部門、高校在高招錄取中根據種族、身份、德智體表現、競賽獲獎、社會貢獻等情形給考生一定的高考分數優惠與照顧的行為規則?！边@一政策作為高考制度的補充與完善，幾乎是與高考制度同步實施的，是潛在高等教育機會的再次分配。隨著時間與空間的展開，“高考加分政策”在實際執行過程中失真，背離了政策制定的預定目標，政策的執行結果產生了不良的社會影響。近些年來“高考加分黑幕”頻頻見諸報端，經過網絡媒體的聚焦與放大，一次又一次地刺痛了大眾關于教育公平的敏感神經。2014年遼寧省本溪市與河南省漯河市大規模的集體高考加分造假，再次把“高考加分政策”推向了輿論的風口浪尖，激化了社會矛盾。來自《中國青年報》的一項調查顯示，“‘高考加分政策已和擇校費、大學高額學費一起，成為公眾心中的三大‘教育不公平?！币粫r間“高考加分政策”成為眾矢之的，一些專家學者的“廢除論”甚囂塵上，取消“高考加分政策”似乎已是眾望所歸。

然而筆者卻以為廢除“高考加分政策”的做法有失偏頗，是某些群體利益受損后的情緒化反應，全面肯定和片面否定“高考加分政策”都不是解決問題的應有態度。隨著教育資源均衡配置的實現和多元化評價人才體系的建立，高考加分項目必將逐漸減少并走向消亡，可是在高考制度模式化以及區域間教育發展差異較大的現實條件下，“高考加分政策”有存在的合理性以及必要性。2015年5月國務院公布的《關于深化考試招生制度改革的實施意見》仍規定保留那些合理的加分項目，暗示著“高考加分政策”在未來的一段時間內仍會持續下去?！爱斍肮妼Ω呖技臃值牟粷M，根源并非在‘高考加分政策本身，而是對加分項目的泛化和加分引致的腐敗不滿?！蔽覀儾荒芤驗檎邎绦羞^程中的失真而否定政策的良好意圖，也不能對政策執行中出現的問題置若罔聞。本文通過透視加分政策失真現象，分析政策失真的原因，進而提出對“高考加分政策”的改進意見以及對策，“以期建立一套真正透明公開、公平、公正的加分模式，既體現高考加分的初衷同時又不損害教育的公平與正義?！?/p>

二、“高考加分政策”失真現狀

（一）加分決策權下移造成各地加分項目泛化且標準不一

我國地域遼闊、民族眾多，各地經濟社會發展水平參差不齊，各民族間風俗習慣與文化傳統更是千差萬別，為避免政策僵化，提高“高考加分政策”靈活性，從而更好地適應地區差異，教育部規定各?。ㄊ?、自治區）可以根據各地實際情況自主設置加分項目?？墒怯捎趯Φ胤秸O督體系的缺失和約束機制的缺位，各?。ㄊ?、自治區）從自身利益出發，將社會管理與經濟發展同高考加分捆綁在一起，以期實現“立竿見影”的效果。如福建永安市為了促進樓市，出臺了“父母買房兒女高考加分政策”；為了配合計劃生育政策的實施，河北省給予“農村獨生子女加分”照顧。經媒體調查，“教育部規定的加分項目只有14種，而全國各省、市、自治區五花八門的加分項目卻有近兩百種?！彪m然教育部規定了加分上限且不得重復疊加，但由于沒有統一各項目加分標準，各省關于同一項目卻有了不同的加分幅度，如海南省給予奧賽獲獎考生20分的獎勵；甘肅省加十分；吉林、河北省僅僅加5分；湖北、陜西只能享受“優先錄取”的照顧，而遼寧、寧夏無任何優待?！案呖技臃终摺泵糠倍嗲覙藴什灰?，缺乏應有的權威性與嚴肅性。

（二）“特長生加分政策”失真成為“權”、“錢”加分的工具

“特長生加分政策在對考生認知能力考查的基礎之上承認人的特長價值，給那些在考試中不占優勢的‘偏才、‘怪才留有空間，”體現了“以人為本”和“不拘一格降人才”的教育理念，推動了素質教育的發展和人才評價標準的多元化。但是由于一些比賽組織不規范，監督體系不健全，證書資格審查不嚴格，給“弄虛作假”、“暗箱操作”等機會主義行為留有空間，一些不符合加分政策條件的考生的家長，憑借權力、金錢、關系使其子女享受到高考加分照顧：浙江省紹興市“三模三電”加分考生父母非富即貴，遼寧省“籃球類二級運動員”有考生幾乎沒有摸過籃球。高考特長生加分政策失真使其喪失了選拔特殊人才的功能，淪為權力尋租的通道與教育腐敗的溫床，與政策既定目標背道而馳?！斑@種人為因素的教育不公平，不僅損害了其他考生的正當權益乃至整個社會的公平正義，還會極大地激化社會矛盾導致社會震蕩?！?/p>

（三）“少數民族加分政策”失真被優勢階層攫取加分機會

由于我國初期發展戰略的選擇和地理位置的差異，少數民族所聚居的邊遠地區經濟社會發展落后，教育資源尤其是優質教育資源匱乏，高考制度“分數面前人人平等”只是形式上的教育公平?！吧贁得褡寮臃终摺痹噲D以教育資源配置不平等為前提，“通過對先天不利者進行補償從而實現實質的教育公平與正義?！蓖瑫r預期高等教育機會的增加，不僅有利于調動少數民族接受教育的積極性，而且增加了少數民族的認同感與歸屬感，有助于維護民族團結和社會穩定。但是由于此項政策自身制定不嚴密、少數民族身份審查不嚴格及信息公開制度不健全，被優勢階層考生家長通過篡改少數民族身份搭乘“政策便車”攫取了高考加分機會，這種現象在少數民族與漢族、各少數民族雜居的地方尤為嚴重。2009年重慶市巫山縣31名考生少數民族身份造假事件就是例子。原本為補償弱勢群體利益的政策卻被優勢階層鉆了“空子”，意圖促進教育公平的實踐反因政策失真而擴大了不同民族、階層之間的差距。

（四）政策實際執行過程中催生出各種各樣的“應試教育”

奧賽等加分政策旨為少數有天賦的青少年脫穎而出、成為優秀人才創造機遇和條件，使他們能夠在學科方面有所突破與建樹?？墒沁@些本應該是學生依據自己的興趣特長自愿參加的課程之外的活動，一旦與高考加分聯系在一起，便衍生出功利的價值取向，初衷為補償那些考生因發展特長犧牲學習時間的加分政策，卻催生出更加瘋狂的應試教育，令廣大學生及家長苦不堪言。在“囚徒困境”心理作用下，無論別人學不學習特長，參不參加各種輔導班，都是自己在非合作博弈狀態下的“占優策略”。如果別人學習特長，自己不學將會處于劣勢；別人不學，自己學習將會處于優勢。在這種心態支配下催生出的“奧數熱”，不僅增加了學生的學業負擔，也增加了父母的經濟負擔。

三、“高考加分政策”失真歸因

（一）政策自身制定過程不民主并且政策內容不嚴謹

首先，有些地方加分政策在制定過程中既沒有廣泛征集民意，也沒有通過專家學者論證，僅僅是憑借主管官員美好的“主觀愿望”或“利己動機”而制定，難免會出現這樣或那樣的問題。有些部門組織加分項目比賽往往打著“素質教育”之名行“利己”之實，造成各省市的加分項目日益繁多。其次，“高考加分政策”內容有失嚴謹，一些高考加分項目缺乏硬性標準，難以精確量化，如“思想道德方面有突出事跡者”加分政策自身概念模糊（什么是“有突出事跡者”）、界限不清（如何界定“突出事跡者”）、標準不明（如何衡量“突出”），在實踐中難以以此為標準對學生行為進行界定、判斷，給各種機會主義行為留下了空間。

（二）政策相關主體用“機會主義”行為追求各自利益的最大化

1. 政策宏觀主體地方政府首要考慮的是區域、部門利益最大化。地方政府既有中央政府“代理人”角色，也具有地方微觀政治、經濟“代理人”角色，在雙重角色作用下，地方既有嚴格執行政策的壓力，也有背離政策預期目標謀取地方經濟社會發展的動力。在“委托人”對“代理人”監督“缺位”的情況下，謀求地方經濟發展的動力便會超越來自上級政府的壓力，因此各級地方政府把“高考加分政策”當作經濟發展與社會管理的工具，以實現其他途徑不易實現的目標。如廣東省為促進經濟發展規定“納稅大戶子女高考可加分”，黑龍江省為引進優秀人才實行“引鳳筑巢計劃”，規定“留在當地工作的博士子女高考加20分的照顧”。此外，地方政府各部門也在追求部門自身效用最大化，根據斯蒂格勒的“俘獲管制”理論，政府各部門總是在力圖擴大自己的管制范圍與權限，從而實現本部門利益最大化。如浙江省“三模三電”加分項目之所以長時間存在，就在于這項活動的報名費、參賽費對于當地教育、科技、體育部門來說是一筆不小的收入，地方政府以及相關部門維護和擴大既得利益是一些不合理的加分項目長期存在的原因。

2. 微觀主體政府官員、考生家長追求個體利益最大化。依據“公共選擇”理論，各級政府官員也都具有“理性經濟人”特征，與市場領域中的經濟主體沒有本質區別。各級政府官員既不是超凡脫俗的“圣人”，也不會自覺地將人民利益最大化的實現作為自己的行為選擇，一旦政府官員掌握私人看重的資源，便會誘使私人向政府官員進行“尋租”，政府官員出于自身利益最大化的追求，往往會置社會利益于不顧，將手中的權力“資本化”，從而導致“高考加分政策”的失真。最后，考生家長或為了實現優勢階層代際傳遞或為了實現向優勢階層的轉化，都會竭盡全力為下一代爭取高考加分的機會，從而為在“分分必爭”的殘酷高考競爭中脫穎而出增加砝碼。這不僅造成了“奧賽熱”在學校教育系統中層層下移，興趣、愛好、特長的“應試化”還誘發了某些考生家長利用手中的權力、人脈、金錢，攫取高考加分機會的“敗德”行為。

（三）監督體系的缺失以及懲罰機制的乏力

依據“委托—代理”理論，“代理人”的最大化利益與“委托人”最大化利益之間往往存在著矛盾與沖突，為使代理人按照委托人最大化利益選擇行動，嚴格執行“高考加分政策”規定，必須加大對代理人行為的監督與約束。但是對“代理”的監督并不是無償與免費的，是需要付出成本與代價的。由于過高的交易費用與精致的監督技術裝置的缺乏，對政策執行過程與結果的監督流于形式，監督體系的缺失無疑是造成加分政策失真的重要原因，因此幾乎每一種加分失范現象的背后都有“監督缺位”的影子。其次，對“高考加分政策”失真行為的責任追究和懲罰的力度不夠，“使得違規成本極低但所獲頗豐，這在一定意義上助長了高考加分造假的僥幸心理?！?014年鬧得沸沸揚揚的“遼寧本溪與河南漯河集體高考加分造假”事件最后居然不了了之，那些造假考生只要自愿放棄加分，依然被大學錄取，懲罰措施軟弱無力是近些年來各種“加分黑幕”屢禁不止、愈演愈烈的原因之一。

（四）缺乏良好的社會環境條件的支持

“從政策互補和配套的教育來看，最有效的制度安排是一種函數，尤其是制度結構中其他制度安排的函數，一個制度安排的效率極大地依賴于其他有關制度安排”。因此，“高考加分政策”有效實施離不開社會其他條件的支持與配合，而我國當前權力濫施、人情泛濫、誠信缺失現象嚴重，使政策執行缺乏良好的外部條件和生態環境。首先，我國目前處于人治社會向法治社會轉型時期，法治社會尚未完全建立起來“人治”仍有較大空間，在政策制定、執行過程中長官意志仍然舉足輕重。由于相關政府官員具有“有限理性”和“經濟人”特性，這就給“高考加分政策”失真埋下了隱患。其次，我國目前社會思想道德整體發展水平不高、誠信缺失、規則意識不強，再加上市場經濟對人們思想道德精神領域的侵蝕，人們尚不能將道德行為規范內化為指導自己行動的行為準則，道德自律與社會輿論還不具有普遍約束力，人們往往用“機會主義”行為對待“高考加分政策”，政策對自身有利時遵守，不利時會選擇不遵守，這也是導致“高考加分政策”失真的重要原因之一。

四、建構公平、正義、高效的加分模式

（一）將加分決策權收歸中央，清理各省市的加分項目并統一加分標準

高考加分制度作為一種具有排他性的準公共品，其目標群體為全國范圍內符合條件的考生，理應是中央政府的職能部門——教育部負責統一提供。由教育部從整體利益出發，本著公平公正的原則制定加分項目并在全國范圍內執行，從而維護加分政策的公正和權威。因此，應清理各地五花八門的加分政策，除一些有著豐富的歷史傳統和文化積淀，并有廣泛的群眾基礎能起到強身健體之效的項目，可經教育部嚴格審查后保留，如內蒙古的中國式摔跤和毽球、江西的跆拳道、河南的武術、甘肅的健美操等項目，其余地方上各種各樣的加分政策均應被廢除，中央政府要有打破既定利益格局的勇氣和決心，堅決維護高考制度的公平公正。其次，統一加分標準，使同種加分項目的加分幅度一致，不應因省份不同而有所差異，保證政策的權威性與嚴肅性。

（二）健全監督機制，加大懲罰力度

“權力一旦失去約束，就會像脫韁的野馬一樣失去控制”。絕對的權力必然導致絕對的腐敗，因此必須建立健全監督機制，把權力關進籠子。首先，要避免權力過度集中，政府各部門之間相互制衡與約束，如科技部組織的“小小科學家”比賽項目，可由教育部門負責監察與審核。其次，實施“高考加分信息陽光工程”，加強公眾與輿論監督，作為公共財政納稅人的公眾理應享有知情權，通過完善公示信息平臺、豐富監督渠道并追究相關信息公開不力官員的責任，將信息公開制度化、規范化、法制化。建立信息公開制度起初可能需要一定的固定成本，然而在這些固定成本以后每次公示信息的邊際成本卻很低，信息公開制度的建立有其合理性與必要性，有利于加分執行過程與結果公開透明，有利于降低公民信息成本，有利于監督體系的完善與監督機制的歸位。在新制度經濟學家看來，人們遵守規則并不是單純的道德說教的結果，而是人們對守法行為與機會主義行為進行“成本—收益”分析對比后做出的選擇。因此，強有力的實施機制會使違約成本極高，從而使任何違規成本都變得不劃算。如取消違規加分，造假考生的考試和錄取資格，禁止其在一定年限內（如兩年或三年）參加同類教育考試，并給予相關官員撤職處分，情節嚴重的由法律懲治，加大法律執行效果，使違約成本遠遠超過違約的預期收益，必然有助于加分政策公平公正地執行。

（三）為政策執行營造良好的外部環境

為給“加分政策”運行營造良好的外部環境，我們應大力促進社會誠信體系的建立和民主法制機制的健全。誠信體系的建立和思想道德水平的提高需要家庭、學校、社會共同努力。父母從自身做起，用愛的語言和行為，從小教育孩子誠實守信，培養孩子規則意識。學校要使“育人”價值的回歸，并使素質教育的開展落到實處，不僅使孩子智慧得到創獲，品行也應該得到熏陶，使學生發自內心的道德信念能夠持久存在。社會輿論也應該傳遞正確的價值取向，對誠實守信的行為予以肯定與鼓勵，對于背信棄義的做法加以否定與批判，注重弘揚社會正氣。此外，還應加強社會主義民主與法制建設，完善法律法規，實現“人治”向“法治”的轉變，保障公民的民主權利，培養公民民主意識，提高公民民主參與能力。與此同時，提高政府官員政治素質，自覺追求人民利益的最大化。

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