行政檢察監督制度的建設路徑探析

陳建勇　謝慧陽

內容摘要：當前我國行政監督體制存在明顯缺陷，導致行政違法行為廣泛存在。人民檢察院作為國家法律監督機關，理應承擔起監督行政權正常行使的職責。因此，檢察改革的根本方向就是要突破訴訟監督的傳統和習慣，將行政權也納入到監督的范圍之中。不過由于人員配置不足、獨立性不夠以及行政機關可能存在的排斥態度等原因，檢察監督“擴權”的熱趨勢還需要冷思考。檢察權應當強化，但必須穩步進行。目前行政檢察監督權只能是程序性權力，監督的對象也主要是侵害公益的行政行為，另外在履行監督職責時，人民檢察院還應當注重與被監督機關的協同與合作。

關鍵詞：法律監督 行政權 行政公訴 檢察改革 檢察監督

任何權力，無論其來源如何，都無法避免被濫用的危險。法治最為核心的方面即是對官員的權力進行限制。因此，所有以法治作為治國方略的國家都有著對權力進行制約的需求。在西方國家，這一需求是通過國家權力分權與制衡來滿足的。在我國，基于人民主權的不可分性，除立法權由人民代表大會直接行使外，行政權與審判權均產生于它，并對它負責。為避免權力濫用，就需要一個單獨的機構來對行政權和審判權進行控制。[1]人民檢察院作為國家法律監督機關，理應承擔起這項職責。然而，當前檢察機關的監督職能被嚴格限制，與其憲法定位完全不相匹配，權力的制約功能難以充分發揮。所以無論是檢察系統還是學界的主流觀點均贊成檢察監督應當進一步“擴權”。不過在筆者看來，囿于現實條件的限制，“擴權”的熱趨勢還需要冷思考。

一、檢察監督應從訴訟監督回歸法律監督

隨著三大訴訟法的陸續修改，檢察監督職能得以不斷強化，但整體而言，檢察監督依然未能走出訴訟監督的窠臼。甚至很多學者認為諸如職務犯罪偵查權、公訴權等根本就不屬于法律監督的范疇，檢察權與所謂的法律監督權并不存在必然的關聯性。[2]檢察機關也不應該定位成所謂的法律監督機關。面對這樣的質疑，學界一直缺乏有力的回應。諸如“檢察機關是國家法定法律監督機關，所以檢察機關的全部檢察權都應具有法律監督的屬性”[3]的辯駁明顯蒼白無力。事實上，不得不承認我國檢察機關現有的偵查權、公訴權、抗訴權、逮捕審批權等的確無法支撐起國家法律監督機關這一稱謂。然而，這并不是說憲法的定位存在問題，而是檢察機關本應具有的監督權被《人民檢察院組織法》等法律過分限制。

與西方以公訴權為核心的檢察制度不同，中國檢察思想來源于列寧的檢察監督理論。列寧認為，西方三權分立體制下的檢察制度并不適合蘇維埃人民代表大會制度下的權力監督，蘇維埃成立檢察機關的目的是承擔法律監督職能以實現法制統一實施，這就要求檢察機關不僅僅是公訴機關和承擔訴訟監督職能，更為重要的是須承擔起以維護法制統一為宗旨和使命的一般監督職能。[4]根據蘇聯憲法，一切國家機構、社會組織和個人是否嚴格遵守法律都應受到檢察機關的監督。我國“五四憲法”與“七八憲法”均明顯繼承了蘇聯的這一做法，規定：“中華人民共和國最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權”。而“八二憲法”也只是用法律監督這一更加簡潔的表達來對上述檢察職權進行了概括而已。[5]從這個意義講，人民檢察院法律監督機關的地位是不容置疑的。只是自1979年《人民檢察院組織法》修訂開始，檢察機關的法律監督權才縮小到如今幾乎等同于訴訟監督權的局面。訴訟之外的執法監督只保留了對職務犯罪的立案偵查權；守法監督只限于對嚴重違反法律以致構成犯罪的行為的追訴權，也因此才會產生對人民檢察院地位的種種質疑。

不過“名義之爭”只需經過澄清即可以解決，不可能因為要替檢察院“正名”就恢復到以前一般監督的時代。筆者之所以認為，檢察機關應當進一步“擴權”，從訴訟監督重歸法律監督，基于的是現實需要，而不是所謂的“名分”。與西方分權理論相同，我國檢察監督制度也體現著權力制約的思想。檢察機關維護法制統一最為重要的方面就是監督國家機關在其權力范圍內行使權利?？梢哉f，防止行政權濫用本就是人民檢察院的職責之一。不過由于各種原因，在改革開放之初，這一職責被交給了政府內部的監察部門。但現實告訴我們，這種安排在當下并沒有取得最好的效果。從制度上看，我國行政機關受人大監督、行政檢察監督、行政復議監督、行政訴訟監督等多個方面的監督。但是其中人大監督雖然全面但是缺乏持續的監督能力；行政檢察監督與行政復議監督都屬于行政系統內部監督，在獨立性不夠的情況下，很難真正發揮決定性作用；而行政訴訟監督屬于被動性監督，實行不告不理原則，且受理范圍有限。因此，目前的行政監督體制依然存在缺陷。相反，檢察機關在行政監督上有著其獨特的優勢。一是檢察機關的一項重要職責即是對職務犯罪進行立案偵查，其對行政機關內部運行機制以及違法犯罪行為易發部門和環節有著清晰的認識，將其職權向行政監督擴展有路徑優勢。二是人民檢察院上級與下級之間是領導與被領導的關系，與人民法院相比，檢察系統更具有整體性，決定了其對于行政權的監督更容易借助潛在的權力資源。三是檢察機關作為司法機關，有著相對獨立的地位，可以盡量避免來自行政機關的非法干預。四是與審判權相比，檢察權主動性更強，即便沒有利害關系人告訴，也可以主動出擊，這對于諸如環境資源等社會公益的保護有著積極的意義。

綜上所述，由于目前的行政監督體制存在缺陷，導致現實情況中行政違法行為廣泛存在，并且未能及時得到糾正。因此，有必要進一步發揮檢察機關的法律監督職能，使其突破訴訟監督的傳統和習慣，將行政權也納入到監督的范圍，恢復其法律監督機關本應有的地位。

二、現實條件決定檢察“擴權”應循序漸進

雖然學界普遍認為，行政檢察監督的范圍應當包括抽象行政行為和具體行政行為，方式應當涵蓋違憲審查、督促改正、行政公訴、立案偵查等多種方式。但在客觀環境之下，這些觀點并不容易轉化為現實。

（一）檢察機構的人員配置并不足以全面開展行政監督

檢察機關的工作重心主要在刑事訴訟，民行檢察監督方面一直處于較為弱勢的地位。一般基層院的民行部門只有兩到三人，一年處理的案件也不過數十件，其中還主要是民事訴訟方面案件，對于行政訴訟監督在考核上幾乎沒有要求。這種情況之下，零星的在行政監督方面做一些試點拓展尚屬可行，但真正要人民檢察院擔負起全面監督行政機關的職責則非其所能承受。由于訴訟監督需要監督的主體及行為均比較單純，完全不可能與行政監督相比?？梢灶A見，如果行政監督真的納入到人民檢察院常規職能的范圍，那么其所帶來的工作量將遠超當前，這并不是目前人民檢察院所能夠做到的。

（二）現實條件下檢察機關獨立行使職權還存在一定阻礙

堅持黨的領導是建設社會主義法治國家所必須遵循的首要原則。只有堅持黨的領導，人民當家作主才能充分實現，法治建設才能有序開展。檢察權作為國家權力的一部分，其行使當然要接受黨的領導。所以，我國檢察機關實際上既受上級人民檢察院的領導，又受地方同級黨委的領導，但這種雙重領導體制在一定程度上影響了檢察權的獨立行使。

（三）部分行政人員在短時間內可能會對檢察監督產生排斥

在新中國建立后的一段時間里，我國借鑒前蘇聯，賦予人民檢察院對國家機關、企業以及個人實施一般監督的權力。但這種做法在當時受到許多質疑，甚至批判。隨著反右傾斗爭的擴大化，人民檢察院一般監督被“上綱上線”，說成是“鋒芒指向黨和國家機關，把自己所領導的單位當作獨立王國，和黨分庭抗禮”。于是人民檢察院一般監督權先是“備而不用”，到最后被徹底取消。雖然，檢察監督向行政領域延伸并不是對一般監督權的恢復，但其畢竟是改變了目前的行政監督體制，增強了檢察權對行政權的制約。因而，很可能會導致一部分行政工作人員的不理解。由于監督權的行使必然需要相應的行政部門合作，這種不理解很有可能會造成行政檢察監督職責的履行困難。

三、當前行政檢察監督應當遵循的原則

雖然檢察監督的范圍一度非常廣泛，但至少在目前來看其仍然主要局限于訴訟領域。檢察權向行政領域的延伸也只是處于試行階段，甚至連基本的法律依據都付之闕如。由于現實條件的限制，行政檢察監督不可能如學者們所設想的那般全面，而只能在在桎梏中尋求突破。當前行政檢察監督應遵循以下幾個原則：

（一）行政檢察監督權只能是程序性權力

任何權力都容易被濫用，而不管這種權力的性質如何。檢察監督目的是為了糾正法律實施過程中的不規范行為，但如果其自身權力過大，那么也很可能由于缺乏制約而被濫用。在前蘇聯，正是由于檢察權力過于集中，缺乏來自被害人、人民法院和社會公眾的外在制約，為斯大林時代檢察機關淪為政治斗爭打擊異己的工具埋下了伏筆。為了防止檢察權因為監督機關的性質而得以凌駕于其他權力之上，學者們普遍認為檢察權應當定位為一種程序性權力，不具有實質性的決定權。事實上，檢察機關現有的具體職權也主要以程序性權力為主，除了是否批準逮捕、是否提起公訴之外，其他諸如定罪、量刑、審判監督等都最終需要人民法院做出裁判。同樣，在行政監督上，對于違法行為，人民檢察院也應當只能通過建議糾正或者啟動相關程序提請有權機關進行處理。

（二）重心應當放在侵害公益的行政行為上

雖然行政檢察監督已經得到了理論及實務界的一致認可，但這并不意味著檢察監督可以無限擴張。行政檢察監督應當保持謙抑性，在具體實施時做到有所為有所不為。隨著《行政訴訟法》的修訂，公民對侵犯其權益的行政行為不服的，基本上都可以通過行政復議和行政訴訟來解決。人民法院在審理行政案件時，還可以主動就規范性文件不合法向有權制定機關提出依法處理建議，所以當前行政監督的空白主要在于無具體受害人的侵害公益行為。例如，面對國企改制中的國有資產流失以及日益惡化的環境污染等，相關執法部門的不作為、亂作為。由于無人告訴，這些有著明顯危害的違法行為反而能夠很容易地被掩蓋，成為庸政懶政甚至是貪污腐敗的溫床。因此，針對這種情況，應當參照民事訴訟法方面的做法，賦予檢察機關提起行政公益訴訟的主體資格，糾正執法部門的違法行為。同時，對于不適宜由司法機關做出裁決的抽象行政行為，應當向制定機關和其上級部門提出糾正建議，或向同級人大及其常委會提出審查請求。這樣做既可以避免檢察機關因為到處監督而成為新的信訪部門，超過其承受能力，也可以理清檢察監督與審判監督、行政內部監督的關系，不至于重復監督、無效監督。

（三）應當注重與被監督機關的協同與合作

監督權是一種權力對另一種權力的制約，天然地就存在對抗的因素。如果監督方與被監督方都不能很好地認識監督的意義，就容易演變為權力之間的對立。當前行政檢察監督并沒有堅實的法律規范基礎，因而更加需要在監督的同時注意與被監督機關的協同與合同。事實上，行政檢察監督并不是要取代行政機關行使權力，而是為了確保行政權在法律軌道上運行。檢察監督與行政執法本質上并不存在任何矛盾。人民檢察院在履行職責時也應當杜絕監督者本位的思想，在制約的同時，加強與行政機關協同合作，變對立監督為協作監督，共同保障行政執法的正常進行。實際操作中，人民檢察院行政檢察監督的構建應當盡量通過與行政機關的合作來逐步展開，就監督的事項、程序、效力等達成一致。在方式上可以多采取更易于接受的檢察建議而不是行政公訴或提請審查來進行監督。時間上，要以事后監督為主，避免過分干預行政權力的行使?？傊?，人民檢察院在履行監督職責時，既要堅持原則又要采取適當的方法，做到既相互制約，又相互配合。

注釋：

[1]參見田凱：《論檢察機關對行政權的法律監督》，載《學術界》2006年第6期。

[2]參見陳衛東：《我國檢察權的反思與重構》，載《法學研究》2002年第2期。

[3]參見石少俠：《我國檢察機關的法律監督一元論》，載《法制與社會發展》2006年第5期。

[4]參見王建國：《列寧一般監督理論的制度實踐與借鑒價值》，載《法學評論》2013年第2期。

[5]參見王志坤：《法律監督探源》，載《國家檢察官學院學報》2010年第3期。