借增減掛鉤之策 解搬遷避讓之難 助項目建設之力

魯習奎

掇刀區麻城鎮位于荊門市南城郊，隨著鎮域經濟的不斷發展，建設用地需求不斷增加。礦業經濟方面，石膏開采雖然有一定的社會經濟效益，但隨著開采年限的增加，礦區內礦山開采誘發的地質災害日趨增多，對礦區內的農戶居住安全影響日益明顯。因此破解項目用地指標制約與礦區農戶搬遷問題迫在眉睫。下面就麻城鎮“借增減掛鉤之策、解搬遷避讓之難、助項目建設之力”所作的相關努力作如下探討：

一、實現城鄉建設用地增減掛鉤與礦區農戶搬遷避讓雙結合雙結合的可行性

（一）現實需求

礦山因素：近年來，麻城鎮石膏資源開采因時間的推移，所能體現的社會經濟效益的助力作用逐漸弱化。因礦山開采已有四十多年的歷史，礦山開采區所誘發的地面塌陷、地裂縫等地質災害日益增多，由此造成對村民房屋的破壞越來越多，礦群矛盾呈多發或上升勢頭，礦區農戶居住安全成了當前礦區一大主要問題，礦區內農戶搬遷避讓勢在必為。項目建設因素：隨著經濟結構調整、經濟轉型、招商引資等不斷深化，建設用地的需求呈剛性增長勢頭，但按照耕地保護的占補平衡要求，耕地的補充和增加也就成為了必須，以減少農村建設用地來平衡城鎮增加的建設用地也成為了可能。

（二）政策支撐

對礦區的農戶進行搬遷避讓必然要進行建設新的村民居住區，針對農村居民居住的分散特性以及面積超占現象突出的問題，《城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》就成為了拆舊建新最有力的政策支撐，把適度建設集中居住，優化公共設施及綠地，可以最大限度的增加耕地，減少農村建設用地，為因經濟需要而增加的城鎮建設用地提供了保障。

（三）政府重視

麻城鎮作為城郊，工業發展重鎮、礦業經濟集中之地，項目落戶逐漸增多，以石膏產業為龍頭的礦業產業鏈亟需轉產優化，礦區矛盾集中，麻城鎮政府多次組織各部門研究對策，集思廣益，在向上級政府和部門爭取城鄉建設用地增減掛鉤項目上做了一些有益的嘗試。

（四）效果預測

掇刀國土分局曾做過一次調查摸底，麻城鎮石膏礦區總面積為33.8平方公里，采空區面積約8平方公里，礦區內村民總住戶有879戶，目前急需搬遷住房56戶，隨著開采區的擴大，受影響需要搬遷的住房還會增加。

二、可能存在的問題

（一）資金瓶頸

實現城鄉建設用地增減掛鉤與礦區農戶搬遷避讓雙結合雙結合，最大的問題是資金的來源，目前考慮來自兩個方面：一方面，經調查礦區急需搬遷的農戶只有幾十戶，這部分的資金礦山肯定會全額承擔，還有礦區的其它農戶，根據礦山開采的影響程度，礦山會部分承擔搬遷的資金。另一方面，來自于使用增減掛鉤土地周轉指標報批的建設項目所提取的專項資金，約8萬元/畝。根據測算，搬遷平均約需20萬元/戶（其中用于建新區建房15萬元/戶，公共設施及綠化約4萬元/戶，拆舊區復墾約1萬元/戶）。礦區住房全部搬遷總投資約17580萬元，周轉指標專項資金收入約9440萬元，礦山投資約4410萬元（56戶急需搬遷戶1120萬元，823戶間接影響戶3290萬元），資金差額約3730萬元。

（二）拆舊界定

對于礦區的受直接威脅急需搬遷的幾十戶來講，界定不存在問題，界定難點在于受間接影響的住戶，因為影響程度不同礦山所承擔的資金就會不同，如果一刀切由礦山承擔，礦山不會同意，由村民承擔部分，村民寧可要礦山補償現金卻不會搬遷。還有一種情況就是礦區內的因歷史原因形成的違章建房，或歷史建房未登記的住房，拆舊資金無法或者很難落實。

（三）復墾實施

拆舊地塊在復墾時，可能存在建筑垃圾的處理不到位影響耕地質量問題。對建筑垃圾處理就現在的實踐來講，成本最低的是就地深埋，保證耕作層的厚度就成了復墾的關鍵，需要專項監理。另一問題就是拆舊不徹底的問題，因為搬遷前，農戶都是離承包地較近的地方散居，搬遷后距承包地會較遠，有的農戶就會要求保留一定的看護房，這就會留下將來農戶會再次侵占或擴占耕地的隱患。

（四）廉政風險

項目實施過程中，涉及到大額資金的流動和使用，因此有幾個環節會存在廉政風險。一方面就是建新環節，項目發包、資金審批、施工監理、施工質量。另一方面就是拆舊環節，確保拆舊徹底、復墾實施到位等均可能涉及到相應的問題。三就是制度的缺位，在市級層面上還沒有出臺增減掛鉤實施方面還沒有各環節、各程序、各部門職責等方面明確的制度規定。

三、對策建議

（一）加強領導，統籌實施

在探索城鄉建設用地增減掛鉤與礦區農戶搬遷避讓雙結合實施過程中，作為國土部門其實很困惑，有時增減掛鉤項目申報在國土部門，組織實施也在國土部門，矛盾糾紛也在國土部門，往往的結果就是費力費錢不討好、還討罵。因此還要引起地方政府重視，雖然經過部門的不斷匯報和爭取，政府也引起了重視，但力度仍不夠。還需由政府主導，統籌各部門力量，協同實施。做到項目申報與項目實施分離，項目實施與項目監督分離，部門自驗和中介驗收分離，力爭做到搬遷拆舊消除隱患徹底、復墾耕地質量到位、耕地增加數量真實有效、建新區質量可靠，環境優美。

（二）資金整合，重點傾斜

國家對農村的惠農及幫扶資金不可謂不多，比如土地整治、中低產田改造、農業綜合開發、小型農田水利、村莊環境整治、農村電網改造、農村安全飲水等等，往往就可能會出現交叉可重疊使用的現象，極有可能造成資金浪費、使用效率低、行政成本增加等負面效應。

（三）明確程序，強化監督

城鄉建設用地增減掛鉤與礦區農戶搬遷避讓雙結合實施項目，可能涉及的部門較多，資金較大，因此從程序上應突出“項目申報監督提上來、項目實施沉下去”。

項目申報監督提上來：區級政府層面重在組織領導、程序設置、制度建立、資金統籌、規劃引導等方面；區級國土部門重在項目申報；區級財政部門重在資金統籌使用；區級紀檢監察部門重在全過程監督。

項目實施沉下去：鎮級政府應成立綜合實施辦公室，改變以往由“區城鄉建設一體化辦公室”負責時，人手少，任務重，實施難的局面。具體分成拆舊實施、復墾實施、建新實施、資金協調、矛盾調處等專班各施其職，確保項目上級政府和部門的監督指導下實施。

（作者系湖北省荊門市國土資源局掇刀分局麻城管理所所長）