從網絡問政到網絡理政：中國政府的網絡認知自覺

虞崇勝　劉遠亮

摘 要：網絡問政伴隨互聯網絡的發展而產生，是政府和民眾借助互聯網絡進行的一種互動行為。網絡問政的關鍵是“問”，更為重要的是“問”政之后的“理”政，即通過相關政策的制定和實施而有效解決網絡空間反映的問題，因此網絡理政成為網絡問政的落腳點和歸宿。從網絡問政向網絡理政轉變，這是中國政府順應網絡技術變革對自身行為做出的重大調整，從深層次反映了其高度的網絡認知自覺。要強化和規范網絡理政，提升網絡理政效果，則需要政府轉變關于互聯網絡的諸多傳統觀念和不正確認識、加強相關制度和機制建設以及實現網上與網下的有效銜接，從而將網絡理政落到實處。

關鍵詞：網絡問政；網絡理政；認知自覺；治理效能

中圖分類號：D6 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2015）04-0052-07

作為一種現代信息傳播技術，互聯網絡自產生之日起就受到了社會各界高度關注。與傳統的大眾傳播媒介相比，互聯網絡有明顯優勢，可用來傳播信息、表達訴求、進行政治溝通，不僅較為容易和便捷，而且能取得意想不到的效果。網絡問政現象就是在這種背景下產生的，它是政府和民眾進行互動的一種全新形式。在中國，網絡問政已成為熱門研究課題，學者們從不同角度對其展開研究并取得了許多富有價值的理論成果，比如探討網絡問政的價值、形式與特征，網絡問政發展中面臨的問題及對策，網絡問政對公民參與、政府管理創新、政府形象塑造、黨的執政能力建設的影響，等等，為深化網絡問政研究奠定了學術基礎。

但近年來隨著網絡技術不斷更新，網絡的影響力空前增強，尤其是對于政府來說，其網絡空間的行為已遠遠突破了“問”的范疇。如今，互聯網絡已不僅僅是政府用于了解社會和發現社會問題的渠道，它更多的是政府進行社會治理的有效方式，是政府施政的重要平臺，這樣，我們就需要重新審視網絡問政的概念。實際上，網絡理政已成為新形勢下政府施政的重要實踐形式。從網絡問政向網絡理政轉變，這是中國政府順應網絡技術變革對自身行為做出的重大調整，從深層次反映了其高度的網絡認知自覺。

充分利用互聯網絡，發揮其在溝通政府與社會上的積極作用，通過各種方式強化和規范網絡理政，提升網絡理政效果，對于建設服務型政府、提高政府的社會治理效能，都具有重要意義。

一、從網絡問政到網絡理政：網絡空間政府行為的轉變

（一）網絡理政的概念厘定

網絡問政是網絡社會發展的產物，是政府和民眾借助互聯網絡進行的一種互動行為，其迅猛發展已成為近年來中國政治發展中的一大亮點。無論廣大民眾借助網絡問政于政府，還是政府借助網絡問政于民，都產生了深刻影響。網絡問政的關鍵是“問”，對于廣大民眾來說就是向政府表達利益訴求和反映問題，對于政府而言就是了解民意和發現問題，但若僅僅將網絡問政停留在“問”的階段，肯定不利于相關問題的解決。通常來說，一個完整的政治過程都是由利益表達、利益綜合、政策制定和政策實施等環節構成的連續過程，其中任何環節的缺失都會導致政治過程無法正常運行。而各種網絡問政行為，在政治過程中都屬于輸入的環節，更為關鍵的是輸出，即相關政策的制定和實施。所以，網絡問政雖然重要，但更為重要的是“問”政之后的“理”政，它是網絡問政的落腳點和歸宿。

網絡理政是網絡時代政府施政的重要實踐形式。具體而言，就是政府借助互聯網平臺，通過各種方式將廣大民眾反映的問題或自己發現的問題納入政府過程，形成特定的政策來加以解決，進而推進政府治理創新，提高社會治理效能的過程。

關于網絡理政，主要從以下四個方面加以理解。第一，網絡理政的主體。既包括廣大民眾，也包括政府。在網絡理政中，政府是當然的責任主體。因為不論是廣大民眾向政府反映的問題，還是政府通過網絡發現的問題，其最終解決都需要政府的行動，應該說，這是由政府在社會治理中的中心地位所決定的。第二，網絡理政的方式。在網絡社會，互聯網絡已日益成為政府進行社會治理的重要平臺，其方式多種多樣，比如網絡“兩會”、網絡信訪、網絡調查、網絡聽證、網絡論壇、政府領導留言板、政務博客、政務微博以及通過各種方式征集網民意見等。借助多元化的網絡互動方式，政府可以便捷地獲取相關信息，進而發現社會問題，為其施政提供重要的信息基礎。第三，網絡理政的內容?；ヂ摼W絡在中國迅猛發展，使政府與民眾的政治溝通狀況發生了前所未有的變化，民眾向政府反映問題也更為便捷。正因如此，網絡空間才成為了一個民意集散地，諸如立法、行政、司法，以及住房、保障、社會管理、公平正義等問題，在網絡空間都有較多反映，而這都是政府網絡理政的重要內容。第四，網絡理政的目的。顯然，政府進行網絡理政是為了更好地回應社會訴求，解決網絡空間反映的問題，從而改進政府工作，提高政府的社會治理效能。

可見，網絡理政不同于網絡問政，是網絡問政的進一步深化。對于廣大民眾而言，如果說網絡問政是向政府進行利益表達的過程，那么網絡理政就是政府進行利益綜合以及相關政策的制定與實施過程；對于政府而言，如果說網絡問政是了解民意、發現社會問題的環節，那么網絡理政就是解決問題的環節?；ヂ摼W技術不斷發展，網絡理政也將表現出諸多全新的表現形式。

（二）網絡理政與網絡空間政府行為的轉變

隨著互聯網絡的迅猛發展，人們參與政治的廣度和深度發生了深刻變化。英國學者尼爾·沃氏伯恩認為：“人們在政治生活中對互聯網絡的利用，凸顯了主流政治的擴展?！盵1]（p.137）這對政府過程所產生的巨大沖擊和影響不容忽視，甚至改變了政府權力的運行邏輯。對于中國這樣一個轉型國家而言，這是一種機遇，也是一種挑戰，如何應對互聯網絡這種新興傳播技術，考驗著中國政府的智慧。

從網絡問政向網絡理政轉變，這是中國政府基于網絡社會發展的一種積極反應。與各種傳統信息傳播媒介相比，互聯網絡具有一系列優點，尤其在改變政府與民眾政治溝通狀況上的作用更為明顯，增加了政府過程的透明度。這既能滿足公民政治參與的需求，也能促進政府自身的建設和完善，特別是公民政治參與的空前活躍直接推動了社會力量的發育和成長?；诖?，政府要改變在傳統媒介環境下形成的行為特征，要以更加積極的姿態應對網絡社會的挑戰。近年來中國各級政府在網絡理政上表現出極大的熱情，在網絡空間的行為發生了重大變化，正是適應網絡社會發展的表現。

“在互聯網上，人們終于發現了一個相對可以免于恐懼和限制的公共空間，情緒的亢奮和批評的激烈猶如洪水出閘，這可以解釋，為什么中國的新媒體比起其他媒體來，更加缺乏平和和理性，也表明，在中國特殊的政治環境之下，網絡活動較之其他國家更具政治意義?！盵2]（p.311）也就是說，互聯網絡在中國的崛起，對中國政府的影響具有特殊性。各種形式的網絡問政迅猛發展，恰恰說明現實社會中相關體制機制特別是政府與民眾溝通機制不完善，以及公民缺乏充分的政治表達通道。但網絡問政不僅僅是一個“問”的問題，關鍵是“問”政之后的“理”政，即政府應采取什么方式來解決網絡空間反映的問題，從而提升政府治理水平。所以，中國政府在網絡理政上的努力，既表明了其在網絡空間的行為轉變，又凸顯了網絡理政的重要意義。

二、網絡理政反映中國政府高度的網絡認知自覺

（一）對互聯網絡在現代社會治理中重要價值的認知自覺

互聯網絡是20世紀90年代興起的一種全新的信息傳播技術，它是現代科技進步的結果。網絡技術的改進，特別是web2.0技術的發展，為人們提供了更多的表達通道，通過網絡向政府反映問題、參與相關問題討論、表達意見、揭露社會不公、監督政府官員，已變得較為容易和便捷。有西方學者指出：“對于中國的公民社會而言，互聯網絡作為一種賦權工具而發揮著作用?！盵3]（p.162）原因也正在于此。對于中國政府來說，借助互聯網絡也可以更直接、更真實、更全面地了解民意、發現社會問題，因而可以更為充分地與社會進行互動。這種基于對互聯網絡的利用而發生的政府與社會關系的良性調整，是促進科學決策、提高政府治理能力的重要基礎。

中國各級政府高度重視網絡理政反映了其對互聯網絡在現代社會治理中重要價值的認知自覺。作為一種全新的大眾媒介形式，互聯網絡具有傳統媒介所不具備的許多優勢，除在改善政府與民眾政治溝通狀況上發揮著不可替代的作用外，也成為引導公共輿論、設置政治議程的重要途徑。毫無疑問，網絡傳播的興起不僅是一次信息傳播革命，同時也是一次深刻的社會革命 [4]（p.218）。從網絡問政向網絡理政轉變，正是中國政府積極應對網絡技術變革的結果，特別是在原有的表達和互動機制不完善的情況下，互聯網絡的出現具有特殊意義。所以，“通過互聯網了解民情、匯聚民智，成為中國政府執政為民、改進工作的新渠道，互聯網上的公眾言論正受到前所未有的關注”[5]。2014年12月1日，國務院辦公廳發布的《關于加強政府網站信息內容建設的意見》指出“政府網站是信息化條件下政府密切聯系人民群眾的重要橋梁，也是網絡時代政府履行職責的重要平臺”，而且要“將政府網站打造成更加及時、準確、有效的政府信息發布、互動交流和公共服務平臺，為轉變政府職能、提高管理和服務效能，推進國家治理體系和治理能力現代化發揮積極作用”[6] 。這無不體現了中國政府對互聯網絡在現代社會治理中重要價值的認知自覺。

實際上，中國各級政府的很多做法都反映了這種認知自覺。比如，由于高度重視網絡的作用，以至于國務院設專門部門每天編輯《互聯網信息摘要》報送中央與國務院決策參考，網絡民意成了一種“公開的內參”；人民網輿情監測室的組建便于政府能更好地掌握社會動態；各級政府大都開通了政務博客、政務微博，以加強與民眾的互動；2014年2月28日，中國政府網全面改版，在原有的“意見征集”、“在線訪談”等互動服務基礎上，又開通了“回應關切”、“我向總理說句話”等互動服務，在回應民眾訴求上實現了重大突破。如今，互聯網絡已不僅僅是政府了解社會的窗口，它更多地具有了社會治理的意義，已被政府納入社會治理的范疇，網絡理政備受重視也就成為必然。

（二）對網絡社會治理中政府角色的認知自覺

互聯網絡在現代社會治理中的價值是不言而喻的，但這種價值能否很好地體現，關鍵的一點就在于政府的角色。政府扮演什么樣的角色，發揮什么樣的作用，直接決定著網絡社會治理的效果。2013年10月15日，國務院辦公廳發布的《關于進一步加強政府信息公開回應社會關切提升政府公信力的意見》強調：“各地區各部門要進一步加強政府網站建設和管理，通過更加符合傳播規律的信息發布方式，將政府網站打造成更加及時、準確、公開透明的政府信息發布平臺，在網絡領域傳播主流聲音?！盵7]《關于加強政府網站信息內容建設的意見》又指出：“各地區、各部門要把知網、懂網、用網作為領導干部能力建設的重要內容，引導各級政府領導干部通過政府網站解讀重大政策，回應社會關切?！盵6]通過這些重要文件的論述可以看出，中國政府已充分認識到了其在網絡社會治理中的重要角色。換句話說，它顯示了中國政府對網絡社會治理中自身角色的高度認知自覺。

因此，促使中國政府不斷轉變自身在網絡空間的行為并將網絡理政放到極為重要的位置，這是積極應對網絡社會挑戰的必然要求。到2013年底，全國已有19個省份以紅頭文件的形式，規定建立起回復辦理人民網“地方領導留言板”留言的固定工作機制，逐步將回復網民留言的工作制度化，目前全國已有眾多省委書記、省長，數百位副省級、地市級領導，經常公開回復地方領導留言板的網友留言。此外，有許多地方政府在網絡理政上已進行了許多創新。比如，廣東省非常重視發揮政府在網絡社會治理中的作用，因此開通了各種網絡理政平臺，政府各部門也都推出網絡發言人，還定期召開網友集中反映問題的“交辦會”，并將這種“交辦會”固定下來，以有利于解決網絡空間反映的問題。又如，四川省綿陽市高度重視網絡理政工作，明文規定政府必須積極對待網民來信，并認真閱批、回復和辦理，還規定網民反映的比較嚴重的問題，必須由書記、市長親自批轉辦理，而所有政府部門對網民訴求的處理情況，都要納入考核體系。這些做法不僅突出了政府在網絡社會治理中的關鍵角色，也樹立了網絡理政的良好典范。

在網絡時代，政府上網、重視網絡輿論、借助網絡與民眾進行溝通，關切民眾訴求，已成為具有現代意識、跟上時代潮流的重要體現。對于中國這樣一個正處于轉型期社會矛盾多發的社會而言，就更是如此。因此，“順應網絡時代群眾現實需求，運用網絡察民情、匯民智、分民憂、解民難，堅持新時期群眾路線，提升執政能力，已經成為各級干部的‘必修課和‘實踐課?！盵8]這就決定了各級政府必須要高度重視網絡的影響，并采取有效措施解決網絡空間反映的問題。這種“從群眾中來，到群眾中去”的做法，被稱為是網絡時代的“新群眾路線” [9]（p.220）。各種形式的網絡理政的出現，突出了中國政府在網絡社會治理中的關鍵角色，這對于轉變政府職能和建設服務型政府，都具有重要推動作用。

（三）對網絡時代政府治理形式的認知自覺

互聯網絡迅猛發展，對中國政府的社會治理產生了深刻影響，網絡化治理已成為一種全新的治理形式?！熬W絡化治理在整合和利用資源，提高決策制定和執行質量，增強顧客（社會）滿意度，提高組織靈活性和回應性等方面，要比傳統的官僚制度、市場化治理模式更為有效，并對傳統官僚制的治理模式及其理論形成了不小的沖擊?！盵10]人們在借助互聯網絡參政議政的同時，也悄然地改變了政府的社會治理形式?！盎ヂ摼W絡的發展對國家和社會都進行了賦權，而且二者都能從互聯網絡的發展中受益。國家能夠利用互聯網絡來提升它的治理，而提升了水平的治理也能夠對社會有益?！盵11]（p.11）因此，適應網絡技術的發展變化與把握網絡社會發展脈搏已成為網絡時代政府治理的重要內容。

網絡時代的政府治理形式已發生巨大變化，如今，互聯網絡正逐步成為各級政府了解社會、解決社會問題最有效的途徑和手段。比如，人民網在2006年和2010年分別開通了“地方領導留言板”專欄和“直通中南?！醒腩I導人和中央機構留言板”專欄，至2010年8月網民留言范圍擴展到縣級政府領導，于是就形成了中央、省、市、縣各級政府領導與民眾溝通的一種全新形式，推動了政府治理創新；2013年4月19日開始，全國各大網站均開設了“網絡監督專區”，該專區直接鏈接到中紀委、中組部、最高人民檢察院、最高人民法院、國土資源部等國家機關的舉報網站，有利于舉報人揭發黨政干部的貪腐行為與完善中國的權力監督體系；2013年7月15日開始，國家信訪局門戶網站網上投訴全面放開，開辟了新的信訪途徑，確保民眾反映的問題能及時得到妥善處理。不難發現，中國政府高度重視網絡理政，正是適應網絡時代政府治理的內在要求。

各種網絡理政形式的出現凸顯了中國政府對網絡時代政府治理形式的認知自覺?！熬W絡的發展，一方面不斷挑戰傳統社會管理模式，沖擊現實社會秩序，甚至帶來輿論引導危機、信息安全危機等；但另一方面，網絡本身是一個中立的平臺，用好了，可以在弘揚社會正氣、通達社情民意、引導社會熱點、疏導公眾情緒、搞好輿論監督和保障人民知情權、參與權、表達權、監督權等方面發揮重要作用，成為治國理政的重要工具?！盵12]網絡理政能搭建起民眾發表意見和建議的平臺，能使政府部門做出更符合民眾需求的決策，而且能積極回應網民訴求，有效處理網絡空間反映的問題，也能極大地提高政府的社會治理效能。

三、強化和規范中國政府網絡理政的應然之策

（一）網絡理政的前提：轉變政府觀念

截至2014年6月底，中國網民數量為6.32億，互聯網普及率已達到46.9% [13] ，人們借助于互聯網絡表達利益訴求進而影響政府過程已較為容易?！爱旊娔X和網絡被廣泛應用于政治參與后，它必將推動公民與政府官員直接對話，提高民意在政府運作中的分量，從而在很大程度上改變未來政治參與的結構與模式?！盵14]（p.211）如今，互聯網絡作為政府與民眾共享的交流平臺，不但政府可以利用，廣大民眾也可以利用，并在現代社會治理中發揮著日益重要的作用。在此背景下，政府必須要改變對互聯網絡這種新興傳播技術的許多傳統觀念和不正確認識。

近年來，各級政府在網絡理政上傾注了極大熱情，很大程度上得益于對待網絡觀念的轉變。誠如學者所言：“網民數量的急劇增長以及信息傳遞方式的轉變，決定了政府對待互聯網絡這種信息傳播通道的態度?！盵15]（p.12）然而，也有許多地方政府對網絡還缺乏足夠認識，或不重視網絡輿情，或對網絡民意存在偏見，甚至根本不予以回應。以反腐為例，盡管網絡已成為中國政府的反腐利器，但網絡反腐有很強的不確定性，“紀檢部門在面對網絡舉報時可以介入，也可以不介入，是否介入在很大程度上取決于紀檢部門的態度，如果他們對這些舉報信息不采取行動，除非事件本身影響足夠大，引起社會轟動，否則網絡舉報的結果就有可能不了了之”[16]。若政府不及時轉變傳統媒介環境下所形成的官本位思想和被動應對民意的觀念，以及由此導致的“電子衙門”習氣[17]；或雖然有網絡理政行為，但僅是一種“作秀”，讓網絡理政流于形式，那么這都會直接影響到網絡理政的效果。

轉變政府觀念，增強對互聯網絡的認知，是強化和規范網絡理政的前提?；ヂ摼W絡的發展充斥著中國的政治生態，特別是使政府過程的公開性和透明性大大增強，暗箱操作已變得極為困難。為此，政府必須要增強政務信息工作的“社會溝通意識”，“各級黨政機關要通過科學的信息交流活動，溝通與人民群眾的聯系，使黨政機關的政務工作得到人民群眾的理解和支持，密切黨政機關同人民群眾的關系，樹立黨政機關在人民群眾中的良好形象，全面提高中國政府過程運行的有效性”[18]（p.187）。因此，各級政府都應樹立正確的觀念，將網絡理政作為政府工作的重要內容而受到應有的重視。

（二）網絡理政的保障：相關制度與機制建設

網絡理政的興起有利于提高中國政府的社會治理效能，但要進一步強化和規范網絡理政，提高網絡理政實效，還必須加強相關制度和機制建設。值得肯定的是，隨著互聯網絡影響力日益增強，中國政府在相關制度和機制建設上已進行了很多嘗試和努力，為完善網絡理政奠定了重要的制度基礎。比方說，人民網網絡輿情監測室的組建，確保政府能及時了解社會動態；截至2013年年底，全國已有19個省份以紅頭文件的形式，規定辦理人民網地方領導留言板留言的固定工作機制，等等。但總體而言，當前中國政府在網絡理政方面的制度建設與網絡社會發展的制度需求之間，還存在較大差距。而網絡制度建設不足，導致許多地方政府在網絡理政中缺少制度性規范，存在較大的隨意性。

顯然，相關制度和機制建設是完善網絡理政的保障。首先，通過相應的網絡制度建設拓寬與民眾互動的平臺。雖然各級政府非常重視通過網絡與社會進行互動，但目前制度化的互動通道仍然有限，這不但不利于政民溝通，而且多樣化的網絡民意也難以有效整合。所以，進行相關制度建設，拓寬與民眾互動的制度化渠道，搭建更多的網絡理政平臺，對于強化和規范網絡理政就顯得尤為重要。其次，應不斷完善相應的機制，如網絡信息收集與處理機制、民眾訴求的回應和督辦機制。通過這些機制的建設，能進一步規范網絡理政的工作流程，落實網絡理政的主體責任，加強對網絡理政實施狀況的管理、監督、考核和問責，從而保證網絡理政的效果。這就要求各級政府必須密切關注網絡輿情變化，及時回應民眾訴求，解決網絡空間反映的問題，提高社會治理能力。此外，完善網絡信息的研判機制。網絡空間擁有海量的信息資源，網絡輿情也不斷變化，如何對網絡空間的各種信息進行分析和判斷，如何有效利用各種網絡信息來推動政府工作，就成為網絡理政的必然要求，而這都需要以相應的制度設計和制度安排作為保障。