公眾參與的實體要件

邵燕芬

（杭州師范大學 錢江學院，浙江 杭州310030）

一、“公眾參與”的研究成果和不足

隨著20世紀后半期哈貝馬斯的商談民主理論和吉登斯的對話民主理論登場，新型民主理論提出要實現“以投票為中心”向“以對話為中心”的轉型。在這些理論的啟發下，以直接民主為主要內涵、以行政參與為主要內容的“公眾參與”引起了多個學科的廣泛關注。以登哈特夫婦為代表的新公共服務理論者強調公眾需求的中心地位，主張要打破政府的封閉模式，吸納公眾意見，提出以社區自治模式為主體構建公眾參與空間。國內學者對公眾參與機制的研究關注主要在其制度意義、社會基礎、制度構建等方面，也不乏對公眾參與運作機制的考察。有學者指出沒有公眾的參與至多有善政而不會有善治，公民應成為公共治理領域的有生力量和政府的合作伙伴。有學者關注公眾參與在立法程序中的地位，尤其在草案征集意見階段的貢獻。有學者結合行政規劃、治安管理、突發事件等特定問題，微觀分析公眾參與對行政決策和公共服務帶來的影響。就公眾參與的制度化而言，現有文獻大部分把關注點放在了公眾參與的程序方面，對公眾參與的程序價值、參與途徑和方式（如組織聽證會、網絡參與等）討論較多。也有學者指出了目前我國公眾參與面臨的種種限制，如公眾參與的自覺性不高、參與渠道有限、參與者缺乏相關知識和技能、政府對吸納公眾參與的誠意不夠，等等，并從進一步完善政府信息公開、培育社會組織等多個方面提出建議。

長期以來我國實行的是一種“管制型”的行政體制，行政機關的意志貫穿決策和執法的全過程，協商和妥協精神卻十分稀薄[1]21-22。群眾性的利益表達途徑、組織能力、影響能力即對決策過程和內容的有效程度、吸收程度是比較弱小的[2]27。公眾參與一旦制度化地進入原本官方的決策壟斷，無疑將賦予多元利益主體以言說空間，使得公權力機關不得不對進入到公共決策過程的各種利益訴求作出權衡和策應。當前公眾參與意識的覺醒和技術發展帶來的便利，使得公眾參與政府決策過程和社會事務的管理成為可能。公眾可以通過網絡、電視、電話訪談、報紙和其他媒體獲取相關信息，親自或委托代表參加聽證會和辯論，觀看或收聽會議的直接節目，列席和旁聽審議會并提出意見建議、獲得這些意見建議的反饋和答復，利用網絡、交互式電視、多媒體通訊等[3]，實現與政府和其他參與主體的互動，等等。

筆者發現，學界對公眾參與制度的研究和運用存在“重程序而輕實體”的現象。多數學者或明確主張，或默許認同這樣一個大致判斷：公眾參與強調的是程序的改變而非問題的解決，也就是說，公眾參與主要是程序問題，很少有學者關注相關實體問題，而筆者認為這恰恰是現有研究的偏頗與不足。我們同樣高度肯定公眾參與的程序價值，但真正要讓公眾參與在實踐中發揮作用，它必須是一整套包括必要的實體要件和相應程序安排的完整、可行的制度。我們無法繞過這樣一些需要認真對待的實體問題：設置公眾參與的目的是什么？誰來參與（參與資格和主體范圍）？參與什么（參與的事項、內容）？參與者是否具備可行能力，能否承擔相應責任？不同參與群體的意見影響力如何賦值？等等。如果沒有將這些實體問題放在和參與程序同等重要的位置上深入思考，或者不能對上述實體問題作出很好的回答，那么學者的貢獻恐怕也就止步于表面呼吁，而難以推動公眾參與制度化的實踐了。在我國公眾參與的實踐才剛剛起步，從當前已有的嘗試來看，公眾參與出現了高成本、低收益，“走過場”等問題，這與人們的預期形成落差。這也并不奇怪，至今為止我們并沒有在哪個領域就公眾參與如何操作有過比較完整的探索，對上述公眾參與的實體問題也沒有清晰的結論，甚至是沒有很好地往這個方向努力過，何以能對實踐有效指導呢？

二、公眾參與的實體目標

在法律上，程序與實體的關系至今爭論不斷，難定一尊。筆者僅根據本文寫作的需要，止步于兩者關系的簡要描述：一般我們將法律上的“實體”理解為法律關系的內容，即確定權利義務發生、變更、生效與消滅的規則；與此相對應，法律上的“程序”則被理解為規定如何實現實體性內容的手段性規范。程序的工具性價值和程序自身的獨立價值均得到學界的普遍肯定。至今，公眾參與首先（或主要是）作為一種程序機制被認識和運用的。公眾參與被視為一種民主程序，“公眾以何種角色、通過何種渠道、以何種方式、按何種游戲規則進行參與，確保公眾的‘介入’和‘在場’，是程序性制度的框架和核心?！盵4]這個基本認識并沒有錯，只是筆者認為任何法律上的程序問題都無法脫離實體需要而孤立存在。權力機關要制定一項公共政策，提供某種公共產品或服務，它本身就是公共利益的代表，為何不逕行作出決定而要引入公眾參與呢？目的何在？如果權力機關認為從提升決策的正當性和可接受度，提高公眾滿意度等方面考量，認為為公眾打開參與之門勢在必行，那么如何確定真實的公共需求，如何組織參與的過程——公眾參與機制必然包括目的指向和實現路徑兩個方面，前者是實現公共利益，即公眾參與的實體意蘊；后者是公眾參與的有序組織，是公眾參與的程序意義。

隨著社會與法治的發展，利益主體呈現多元化的趨勢，正當程序理念深入人心，對公共利益不能再像過去那樣由國家權力機關為中心來界定?，F代社會人們大量地、大規模地依賴各種公共產品與公共服務來滿足基本需求，一個強有力的、能夠協調諸方利益的公共產品與公共服務供給者，才能保證現代生活的有序進行，但同樣要防范這個強大的行政部門對公共利益的扭曲。事實上，要達成對法律上實體價值一致判斷愈顯困難，公眾參與行政決策過程是十分必要的?！肮怖妗弊鳛楣妳⑴c的目的指向和價值皈依，它本身是不確定法律概念。有學者綜合各種不同觀點歸納了兩種公共利益觀：一種是認為公共利益具有相對獨立性與實體性的“實體論公共利益觀”，一種是認為公共利益根本難以把握和度量，不具有可操作性，存在于辨認和實施它的程序當中的“程序論公共利益觀”[5]。其實，這兩種觀點并沒有很好地回答究竟什么是公共利益這一本體問題，因此都受到一些質疑。筆者借用這兩種進路對公眾參與的實體意蘊分析發現，如果說“實體論公共利益觀”是成立的，那么在對公眾參與作出制度安排之前，應該就已存在一個既定的公共利益目標實體，基本上是由權力機關以公益代言人的身份來確定的，至少“公共利益”已經具有相對清晰、確定的內容，在這種情況下公眾參與的程序工具性特征較為明顯，當然不會完全剔除它在進一步界定“公共利益”方面的、解決實體問題的功能。如果說“程序論公共利益觀”是成立的，那么在公共利益難以界定的情況下，公眾參與使多元群體的不同利益形成重疊共識，達到政府與公眾、公眾不同利益群體之間的價值聚合，最終“發現”公共利益，使公共利益得以被具體表達。無論哪種，都足以說明公眾參與不僅僅是程序，而是具備堅實的實體意蘊的。

筆者認為，一項公眾參與制度的參與目的是客觀存在的，也是受經濟、社會發展條件下的目標框架所限定的。在參與目標的指引下，公眾參與才能明確任務是什么，需要解決什么問題，才能做到有的放矢。一項公共決策或公共服務的目的是預先設定的，設置公眾參與的目的是借助公眾意見來進一步界定那些公共決策或公共服務中的規則邊界和制度細節。舉例來說，某地政府計劃為城鎮中低收入且住房困難的家庭提供一批保障性住房，此項關乎廣大公眾切身利益的惠民政策引入了公眾參與，為的是通過公眾參與機制進一步確定選址、戶型結構、申請主體的條件設置、采用租賃還是售賣的供給方式、適當的價格標準等這些更加具體的問題。

三、公眾參與實體要件之展開

在明確了設置公眾參與的目的之后，筆者認為，公眾參與的實體要件主要包括：參與事項、參與主體、參與強度、參與者的可行能力共四個方面。至于政府信息公開問題、參與個體的組織化問題、經費保障問題，都是公眾參與機制的運行條件，不宜歸入要件本身。接下來逐一展開分析。

（一）參與事項。即哪些領域（宏觀）的哪些方面（中觀）的哪些環節（微觀），需要引入公眾參與。例如，政府在有關社會保障公共服務領域，就保障性住房的分配對象方面，在制定分配規則環節，征求公眾意見，就是對參與事項的明確。公眾參與機制的運行成本必然會制約其運用是目的性、可行性和選擇性的。一般來說，公共參與可用于獲取經驗事實的判斷和價值判斷層面，并不適合用來解決專業化、技術化的問題。行政主管部門或專家在專業技術性方面具有優勢，而在價值判斷上他們并不比公眾更加高明。所以如建設核電站、大型水利設施、航空航天等項目的決策中，公眾參與的事項會被限縮的十分有限，而在如城市交通管理政策的調整這類以滿足公共需求為主旨、與普通民眾生活聯系緊密的事務方面，公眾參與可能會是多方面、多環節的。

（二）參與主體。即應由誰來參與？參與者的范圍如何界定？怎樣才能符合主體資格？通常我們認為，一項行政決策或公共服務覆蓋范圍內的人或組織，都有權參與?？赡芤阅硞€（些）地域為范圍，也可能以某個（些）行業為范圍。全國范圍內的行政決策或公共服務理論上可以向全社會開放參與的通道。而一定地域或行業范圍內的公眾參與，特別是當參與事項是只提供給部分人或組織的不完全的公共產品或服務，那么不僅會對參與主體做出戶籍、住所地、主要經營場所所在地、經營范圍等主體資格方面的篩選條件，還可能進一步增加“受影響”“具有利害關系”“具有法律上的利害關系”等限定，以適當縮小參與主體的范圍。當參與主體是自然人的情況下，符合民法所規定的完全行為能力是必要的，但一般不包括專家。參與的主體資格應當包含法律上的行為能力，而“行為能力乃是有效地做出和接受意思表示的前提條件”[6]75。

（三）參與強度。是指不同的公眾意見通過相應的程序，對最后行政決策或公共服務所發揮的影響力強弱。有學者根據公眾意見的這種影響力的不同，將參與強度分為以下六種類型[7]53-54：在公共決策階段分為決策型參與①、有限吸納型參與②和告知型參與③；在公共服務的提供階段分為校正型參與④、改善型參與⑤和合作型參與⑥。不難發現，越是參與強度高的公眾意見，越是需要嚴格的程序來保障，如舉行聽證會；而參與強度低的，如告知型參與，則可以采用如網絡發布公告等程序要求較低的方式。筆者對這種分類表示贊同。

（四）參與者的可行能力?！翱尚心芰Α备拍钍怯《葘W者阿瑪蒂亞·森在描述“自由”概念時提出的，他認為政府有義務提升公眾的可行能力，保證得到平等發展。阿瑪蒂亞·森從實質意義上定義自由是享受人們有理由珍視的那種生活的可行能力，并指出“可行能力”包括免受困苦——諸如饑餓、營養不良、可避免的疾病、過早死亡之類的基本能力，以及能夠識字算術、享受政治參與等的自由[8]3。

筆者認為，參與主體的可行能力是整個公眾參與制度有效性的關鍵。社會轉型的一個重要特征就是利益分化、社會分層，不同主體在資源、信息、話語權、能力等方面差異明顯。而從個體層面看，公眾參與的廣泛性、深刻性和實效性是同他個體的政治素養、參與技巧及政治心理等因素成正比的。美國學者博克斯將公民劃分為搭便車者、守門員和積極的公民三種角色[9]62-63，公眾參與過程中，我們需要更多的積極公民。積極公民除了主觀上要具備參與意識，認同民主價值和現代公民精神以外，客觀上必須具備可行能力，以避免參與過程中的“無意識”“無能”和“無效”，提高公眾參與制度的實際效果。這些可行能力要求包括對議事規則的認知、有關參與事項信息的獲取、進行信息加工和提煉、進行論證和說服、進行合意和妥協、采取結社等組織化行動、監督和自我負責等多種能力。我們并不認為存在個人的和組織的兩種可行能力，而只有作為參與者的自然人個體的可行能力問題。組織是個人的集合體，組織的代言人仍是自然人，他（們）的可行能力很大程度上也將決定組織在公共事務中的參與水平。

可行能力的獲得不是自發的，我國的公民教育長期不受重視，相當程度上影響了民眾在公共生活領域理性行動的能力。馬克思早就富有遠見地指出：現代民主的“先決條件是必須有受過教育的人，而不是毛坯狀態的人……因為民主不單純是一項保證多數人作決定的技術，而是一種以全體公民都負起個人責任為前提的管理制度”[10]121。正如盧梭理解的那樣，參與本身具有教育功能和民主訓練功能[11]10，有助于合格公民的培養。除了公民教育之外，只有在參與中，個人才能學會民主的方法。因此，提升參與者可行能力的途徑一是在于公民教育，二是在于參與實踐。

四、結語

公眾參與制度是實體規范與程序規范的結合，而不僅限于程序性內容。程序具有工具性價值和自身的獨立價值，這兩種價值在公眾參與制度中均得到體現。脫離了人的實體訴求，程序的必要性和適當性都無從檢驗。筆者認為，公眾參與的各項實體要件長期缺乏理論關注，不僅需要在理論上展開更多的討論，也需要在實踐中不斷嘗試、檢驗和總結，從而完善公眾參與制度的設計，推動民主實踐。公眾參與是一個具有召喚力的概念，政府推動公民教育和提供參與機會提高參與主體的可行能力勢在必行，通過培育社會組織提高參與主體進行有序和充分的意見表達是長久之計。

【注 釋】

① “決策型參與”是公眾意見影響最大的一種參與形式，是指公眾的參與意見是規則制定的合法性基礎和決定性條件，公共決策由公民通過一定的討論或投票來決定。

② “有限吸納型參與”是指在政府主導的制度框架內，權力機關對具有建設性的公眾意見加以吸收，從而改進公共服務決策的過程。

③ “告知型參與”是指政府已經具有相關決策的傾向性意見，但為了獲得社會的認同和共識，在決策正式做出之前通過一定的形式，傾聽社會各相關群體的意見。公民意見對最后決策的影響不大。

④ 是指政府所提供的公共服務的內容和質量并不一定符合公民的期待和要求，因此政府通過公民參與的形式了解公民的真實需求，從而校正公共服務提供中的偏差。

⑤ 是指通過公民的參與，來提高公共服務提供的質量和績效。

⑥ 是指政府公共部門和公民或公民組織，付出各自的資源和努力，共同完成公共服務提供的過程。

[1]江國華.立法：理想與變革[M].山東：山東人民出版社，2007.

[2]石東坡.論當代中國立法學學科建設問題[M]//周旺生.立法研究.北京：法律出版社，2002.

[3]彭勃.公民參與：和諧時代的公共政策機制[J].政治與法律，2007（3）.

[4]王錫鋅.公眾參與和中國法治變革的動力模式[J].法學家，2008（6）.

[5]藍宇蘊，杜富榮.論實體論與程序論的公共利益觀[J].廣東社會科學，2009（5）.

[6][德]萊因荷德·齊柏里烏斯.法學導論[M].金振豹，譯.北京：中國政法大學出版社，2007.

[7]汪錦軍.公共服務中的公民參與模式分析[J].政治學研究，2011（4）.

[8][印]阿瑪蒂亞·森.以自由看待發展[M].任賾，于真，譯.北京：中國人民大學出版社，2002.

[9][美]理查德·C·博克斯.治理：引領21世紀的美國社區[M].孫柏英，譯.北京：中國人民大學出版社，2005.

[10]馬克思恩格斯選集：第1卷[M].北京：人民出版社，1972.

[11][美]卡羅爾·佩特曼.參與和民主理論[M].陳堯，譯.上海：上海人民出版社，2006.