上海虹口：行政執法機關廉政勤政預警防控探索

上海市虹口區人民檢察院

上海虹口：行政執法機關廉政勤政預警防控探索

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近年來，全國反腐倡廉工作又掀高潮，并且隨著各級職務犯罪預防體系的不斷完善，一手抓堵漏建制、一手抓隊伍建設，從源頭上減少和遏止職務犯罪的發生已成為眾多國家機關及國有企業懲防體系建設中的重要內容。同時，各級行政執法機關由于執法權力集中、社會矛盾突出、自由裁量權較大、職務犯罪易發等原因，往往更加需要具有針對性、操作性的系統機制對其廉政勤政風險進行預警防控。

一、創“雙政”活動的內容及意義

由虹口區人民檢察院組織發動的創“雙政”活動，即國家公職人員“創廉政拒貪腐，創勤政防瀆職”活動，是主要針對各級行政執法機關所開展的專業化廉政勤政系統預防工作。在該工作機制的指導下，通過有序的先期評估、方案制定、分步推進等階段對行政執法機關的廉政勤政實際情況進行客觀評價，隨后進行兼顧專業性和針對性的貪污賄賂、瀆職侵權犯罪預防活動，并適時進行論證、總結，歸納形成具體有效的工作成果，供各行政執法機關互相借鑒推廣，從而形成“以預防對象為工作主導，檢察機關適時參與，以監督和服務為重點”而長期開展的專項反腐倡廉系統工作?！皠摿茇澑?，即廉潔從政，自律反腐，結合檢察機關查辦貪污賄賂案件職能，要求公職人員拒絕貪污受賄，能夠正確看待及使用公權力。

各行政執法機關立足本行業特點，在檢察機關的監督指導下進行科學的自我評估，進而制訂系統化、規范化制度準則，建立長效廉政教育機制；倡導主要領導干部率先垂范，風險崗位自查自糾等觀念；通過健全社會監督、制度監督等機制，將職務犯罪預防工作戰線前置，預防于未懲、防患于未然，切實做到懲防并舉；通過樹立廉潔模范、建立廉政文化、健全制度預防等方式積極主動地弘揚廉潔新風，牢固樹立以廉為榮、以貪為恥觀念，自覺構筑倡廉拒腐心理防線。

“創勤政防瀆職”，即勤勉為政，主動抗瀆，避免庸職惰政，結合檢察機關查辦瀆職侵權案件職能，倡導公職人員積極主動投入工作，提升強化責任感及榮譽感。各行政執法機關結合自身工作職能，運用“科技加制度”方法，融合各崗位特色，制訂科學的勤政工作考核目標，細化激勵及獎懲辦法，完善防瀆制度；摒棄消極滯后的“不出害蟲不打藥”“不出腐敗不教育”以及以懲為主的警示模式，營造各崗位爭先創優良好風氣，努力營造不消極、不懈怠、不取巧、不推諉的工作風氣，打造服務性政府，樹立行政執法機關的良好社會形象。

二、行政執法機關廉政勤政的專題調研及實踐探索

（一）行政執法機關廉政勤政工作的不足：以專題調研為基礎

為了對創“雙政”活動的深入推廣進行可行性分析并進行更為科學全面的完善和補充，課題組先后在轄區內海關、稅務、工商等行政執法機關中開展了問卷調查及實地走訪調研，分別從當前行政執法機關工作人員對所在單位反腐工作認可度、期待度、相關單位反腐倡廉工作的側重點、已經開展的預防工作（制度）這些方面進行了調查研究。

1.部分單位反腐工作的長效性、吸引力有待加強。根據數據分析，在有效的178份調查問卷中，對于本單位反腐倡廉整體工作情況的評定較為一般，普遍認為“比較好”以及“一般”的較多，共占63.92%（分別為70份、42份），感到“非常滿意”的近三成（53份），認為“有待加強”的占7.3%（13份）。另外根據調查反饋，對于各行政執法單位已經開展（制訂）以及正在開展（制訂）的預防工作（制度），僅有30份問卷顯示為非常滿意，其他都提出了需要加強的方面（見下頁表一）。

2.行政執法單位廉政勤政手段相對集中，傳統措施為主。通過與相關單位溝通交流以及對問卷數據進行分析，我們發現轄區內各行政執法單位的廉政勤政活動形式整體較為傳統，在課題組擬定的十類預防工作（制度）中，高度集中于“警示教育或法制教育”和“外部信訪、舉報渠道”，其他如“廉政勤政文化宣傳”“文明執法規范制度”等活動的開展度及知曉度尚不盡如人意，尤其是“行政執法崗位專項培訓”以及“高風險崗位權力清單及制約”等活動未得到相應部門的應有重視，極有可能產生部分行政執法高風險崗位的職務犯罪隱患（見下圖一、圖二）。

根據此次調研發現，受調查人群對于單位開展廉政勤政的反腐倡廉預防工作的必要性都較為認同，認為“很有必要”的問卷數超過八成，說明在各行政執法機關有序開展具有針對性、實效性、長期性的廉政勤政活動深得人心。

（二）上海浦江海關創“雙政”活動實踐探索

上海浦江海關自2010年11月與虹口區院簽訂了關檢雙方《關于在反腐倡廉工作中加強聯系配合的意見》以來，開展了形式多樣且全面細致的反腐倡廉建設。尤其是在全關范圍內開展的“嚴把國門、嚴守底線”專題反腐教育活動，分別從整頓報關秩序、加強廉政教育、提升行風建設等多方面開展了有針對性的反腐倡廉工作。圍繞“創廉政拒貪腐，創勤政防瀆職”的“雙政”目標，分別開展了以廉政教育課、廉政文體活動、關檢青年交流會為主的“廉政”教育活動和以崗位職責重新修訂、業務技能競賽、勤政模范表彰為主的“勤政”教育活動?；顒又?，浦江海關先后對其通關二科等多個主要業務科室的高風險崗位進行了權力清單梳理，明確了定期輪崗制度、監督權責分配等制約機制；同時通過自查自糾，浦江海關發現了原有電子派單系統中存在的業務漏洞及職務犯罪隱患，隨即完善技術，進行了有效的預防措施。自關檢創“雙政”活動開展以來，浦江海關圍繞廉政目標開展的完善通關電子系統、完善風險崗位防控制度、“一案雙析”案例分析，圍繞勤政目標開展的愛心小屋、廉政趣味運動會、科室品牌建立等活動均初見成效、各界反響良好。

三、《創“雙政”工作指引》指導工作

《創“雙政”工作指引》是創“雙政”行政執法機關通過活動建立廉政勤政風險預警防控機制工作的核心組成部分，將起到充實內容、明確要求、統一標準等重要作用。課題組根據多年開展創“雙政”的經驗以及專題調研等成果，經過梳理和總結，構建了“廉十條”“勤十條”動態工作體系，對行政執法機關反腐倡廉工作中的關鍵點、核心點、著力點進行了歸納和整理，形成行政執法機關廉政勤政工作中應當開展及推薦開展的活動內容及活動要求，以此作為其活動前期綜合評估、中期活動指引以及終期成果評定中的重要參考。

（一）“廉十條”

1.反腐工作有計劃。行政執法機關領導班子每階段（原則上為每個自然年）初都需要制定詳細的反腐倡廉建設階段工作計劃，明確各階段廉政勤政總體目標和階段工作目標，并將工作目標按照進程層層分解，制作切實可行的時間表，明確具體責任部門和責任人，由其直接負責工作計劃的落實和推進情況。每階段工作結束后，責任部門需要將本階段工作完成情況與階段初制定的工作計劃一一對照，認真核查計劃落實情況，并形成階段性反腐倡廉工作報告報領導班子討論通過。對未按照階段計劃完成相關工作任務的，責任部門必須說明情況，機關領導班子適情對相關責任人予以問責或處罰，并分析、找出未能完成的原因，以總結經驗和教訓。

2.警示教育有內容。常態化的警示教育應注意形式和內容的多樣化，不應千篇一律，避免枯燥乏味。每個行政執法機關可以結合自身單位的特點開展內容豐富的警示教育活動，既要走出去，也要請進來；既可以聆聽他人的經驗教訓，也可以現身說法、身體力行。例如：組織機關干部至監獄、看守所等警示教育基地參觀；邀請檢察官、法官到本單位為執法人員講課；組織觀看廉政教育影片；由干部自編自導表演廉政節目等。警示教育不拘泥于形式，應提倡干部親身參與、切身體驗，在耳濡目染中凝聚正能量、弘揚主旋律。

3.外部監督有保障。這里的外部監督主要指社會監督，譬如信訪舉報、社會輿論、媒體等。暢通的社會監督有助于制約行政機關的執法行為，對行政執法人員產生從嚴執法的約束力，使之不敢貪腐。機關領導班子應重視社會群眾的來信來訪，對于有關舉報廉政問題的信訪件應由專人負責，并配合行之有效的信訪件處理流程，專業化處理此類信訪件，并及時就處理情況明確答復來信來訪人。對于社會輿論、媒體的監督，行政執法機關應當根據相關規定，通過合適方式保持與媒體間恰當的聯系溝通，并對自身確實存在的問題及時加以整改，必要時應建立機關與社會媒體間公開透明的信息渠道，以此來維護行政執法機關在廣大人民群眾中的形象。

4.內部監督有機制。在保障外部監督渠道暢通的同時，行政執法機關也應重視機關內部監督機制的構建：其一，機關內部應設有執法監督部門或人員，以進行專門性的執法監督，原則上盡量配備具有執法經驗或查案經驗的人員具體負責相關工作，并賦予該機構具體職權，例如審查權、調查權、查閱案卷材料權、建議停止行政執法權等，以保障其工作的有效性和及時性；其二，注重加強內部監督制度建設，根據相關法律、法規制訂行政執法責任追究機制、制裁機制，并通過開展多種形式的執法監督工作，保障執法監督落實到位；其三，單位內部應制訂、明確行政執法流程和環節，通過環節間的制約，形成不同環節、不同部門間的有效監督和制約。通過針對性、常態化的內部監督機制，使行政執法中的腐敗行為無滋生之地。

5.政務公開有媒介。政務公開，讓權力在陽關下運行，用制度管人、用制度管事，保證國家機關信息合法公開，行政權力公開透明運行，達到明確政府職能的效果。通過政府工作內容向社會的公開，使任何公民都可以通過特定途徑獲取相關政務信息，并以此制約政府公共權力。政務公開的要求和內容應當嚴格遵照相關法律、法規和上級主管部門的規定，公開內容可以包括政策法規、工作制度、監管工作、人事管理、財務支出、政府決策等事項。政務公開的媒介可以選擇政府公報、政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視、資料索取點、信息公告欄、電子信息屏等便于公眾知曉的方式，也可以在辦事大廳、接待大廳等公共區域設置政府信息查閱場所，并配備相應的設施、設備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。此外，還可以選擇微博、微信等新興媒介進行有效的政務公開，以便人民群眾獲取相關政務信息。

6.禁止行為有清單。每個行業都有其從業人員的禁止行為，行政執法機關中的工作人員也同樣如此。禁止行為是每個行政執法人員都必須遵守的基本行為準則，是杜絕貪腐行為的前提，是職業道德和職業操守的底線。各行政執法機關都可以根據自己所涉及的領域、行業以及自身執法工作的特點，制訂相應的執法人員禁止行為清單。通過列明清單來明確哪些行為是絕對禁止的，并在列明禁止行為清單的基礎上，規定相應的罰則，對違反清單內容的人員進行適當的處罰。以此在行政執法人員中形成抵制各類“黑色”或“灰色”執法行為的理念，筑牢“高壓線”意識，預防貪腐行為的發生。

7.支部學習有規范。規范化的黨支部學習有助于增加黨性修養，同時集中的警示教育和專題學習也有助于抵制歪風邪氣。各行政執法機關都應充分認識支部學習的重要性，切忌支部學習“走過場”。各級黨組織應當根據黨中央的要求，將黨風廉政建設同反腐倡廉建設、干部隊伍建設緊密結合，切實制訂學習計劃和內容，組織對學習制度落實情況的考核。學習形式可以采取集體學習、交流發言、專家輔導等多種形式，必要時可以吸收本機關內的入黨積極分子及非黨內人士列席參加，擴大學習的覆蓋面。

8.廉政文化有載體。機關廉政文化是機關思想和工作作風的重要組成部分，行政執法機關可以充分結合實際，激發年輕同志的創意和活力，通過開展活潑生動、形式多樣的廉政文化活動，將無形的文化建設具體為多樣化的有形載體，提高干部文化品位，引導干部形成健康的生活情趣，激發干部工作熱情，形成干部自覺抵制貪腐行為的良好氛圍。例如在明顯位置設置廉政文化板報、宣傳欄、廉政長廊，在機關內部的圖書室、閱覽室和電化教育室等地方設立廉政書架、廉政教育影視角，在內部局域網或官方網站上設置廉政專題網頁，定期開展反腐倡廉理論研討和論文交流，舉辦廉潔文化主題藝術類比賽等。通過多種形式和載體將廉政文化滲透到每個干部的內心，轉化為每個干部的自覺行動。

9.崗位風險有評級。行政執法機關可以遵照“科學定級、層級管理、動態防控”的要求，根據自身執法工作具體情況，對機關內各工作崗位實行廉政風險定級，并細化具體防控方案。從機關領導班子、部門科室、個人崗位等多個層面，根據工作職責和崗位特點，緊緊圍繞權力運行這一核心，查清、查準具有崗位特征的廉政風險點，梳理風險類型，并根據權力性質、范圍、自由裁量權、腐敗發生的概率和危害程度等因素，對本機關內的各個崗位進行廉政風險定級。針對排查出的各類廉政風險點，依據法律法規、政策規定、廉政要求、工作職責等標準，分類制訂切實可行的防控措施，完善防控制度。

10.權力制約有技術。隨著信息化、電子化的大趨勢，行政執法業務中的多項工作都可以通過現代信息技術手段優化業務流程，固化管理要求，減少制度落實過程中人為因素的干擾。通過信息技術與公共權力的結合，將權力制約建立在信息技術平臺之上，實行電子化監督，有效改善“熟人社會”、“人情文化”對制度和規則執行力的消解，增強權力執行的剛性，提升權力運行的透明度，實現權力監督的實時性，使抽象的權力變得可控、可查、可糾，大大壓縮“暗箱操作”和權力濫用、私用以及權力尋租的空間。因此，各行政執法機關可以根據自身執法的特征，制訂一套行政執法信息系統，將執法中的各個要素都輸入執法系統中，通過有效的信息科技手段實現機關內各權力環節間的監督與制約。

（二）“勤十條”

1.崗前資質有培訓?？茖W制訂培訓制度，開展多層次、全方位的行政執法培訓，有序開展崗前綜合培訓、崗位素能培訓、法律保密培訓等各類培訓活動，使機關內各關鍵崗位，尤其是行政執法人員具備應有的文明素養、依法行政理念、法律知識和執法技能。不斷拓展規范各種社會渠道培訓，建立行政執法人員系統培訓計劃；突出加強行政法律法規及行政程序的學習培訓，使其知法、守法，并監督法律的正確實施；通過編制《行政處罰案例選編》《執法環節法律法規匯編》等材料，以案釋法，規范執法，指導基層執法辦案，為同類案件處理提供借鑒，避免相同案件處罰結果畸輕畸重；完善行政執法人員資質管理，落實培訓上崗要求、杜絕無證上崗現象，并形成優勝劣汰的良性循環。

2.文明執法有制度。近年來，隨著對行政執法工作要求的不斷提高，社會輿論監督壓力逐年加大，對文明執法等工作帶來了新的任務和挑戰?！耙允聦崬楦鶕?，以法律為準繩”“合法、合理、合情，公平、公正、公開”等宏觀執法要求也應細化相應執法標準。各執法機關應根據工作實際，制訂相應的執法制度，應兼顧以下方面：一是執法事實清楚、依據充分、紀律嚴明；二是執法手續完備，行為規范，包括執法主體合格，執法證件齊全，履行必要的調查、取證、告知、聽證、申辯、復議、訴訟等法律程序；三是執法高效便民，在行政審批方面，優化審批流程、整合審批環節、簡化辦事程序、提高行政審批效率；四是執法權責明確，堅持權力和責任的統一，執法機構和執法人員要正確行使職權，強化責任意識和自律意識，努力減少和杜絕濫用職權、違規執法以及相互推諉、行政不作為等現象的發生。

3.窗口服務有規范。大部分行政執法單位都有相應的對外接待窗口，包括稅務大廳、工商大廳、公安派出所接待窗口等，各單位應根據各條線工作要求，制訂具有操作性、規范性的窗口崗位服務準則，切實轉變服務理念，優化發展環境。堅決杜絕“門難進、臉難看、事難辦”等現象，嚴禁不作為、慢作為、亂作為；窗口工作人員應衣著整齊、儀表莊重、態度和藹、舉止文明；對常用窗口服務用語、窗口執法基本要求、基本規范作出明確的細化規定；通過網絡媒體、公示墻等方式將本系統、本部門執法范圍、職責、權限、程序、許可條件及標準等信息最大限度地向社會公開，確保信息全面、準確、真實；熱情接待群眾投訴，虛心聽取意見。

4.基礎考核能優化。圍繞各系統、各部門工作職能和工作目標任務，明確細化工作職責，將工作任務分解落實到具體崗位和個人，實行科學的崗位基礎考核管理。崗位基礎考核應以體現業績優先、崗位責任與組織群眾“雙滿意”為原則嚴格執行。各單位應廣泛聽取基層干部的意見，然后進行綜合考量，加強過程管理，完善科學評判標準，真正做到獎罰分明，使業績不優者下、群眾不滿意者下、作風不實者下，促進整個機關勤政敬業良好氛圍。

5.執法裁量有限制。各單位可以對本部門、本系統實施的法律、法規和規章中帶有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進行全面梳理統計。尤其要注重裁量標準的細化量化，將現有行政處罰自由裁量空間，分為若干裁量檔次，每個檔次規定一定的量罰標準，使行政相對人能夠對號入座，避免因條件模糊、人為因素，造成行政自由裁量的隨意性和不公開、不公正。定期進行跟蹤檢查，對檢查和審核中發現的裁量問題，及時修改，不斷完善裁量標準。對于行政執法人員濫用行政處罰自由裁量權的應給予相應處罰，涉嫌犯罪的移交司法機關依法處理。

6.執法過錯責任制。執法人員在行政執法中因故意或者過失，導致行政行為出現錯案或過錯，侵犯公民、法人或其他組織的合法權益，應當承擔相應的責任，各機關可以對此制訂有章可循的執法人員過錯追究制度。過錯追究制度應堅持實事求是、客觀公正、教育與懲戒相結合等原則。對于執法錯案與過錯情節輕微的，可酌情給予責任人批評教育、責令檢查、通報批評等處理。執法錯案與過錯后果嚴重，但尚未構成犯罪的，應酌情給予行政處分，并暫時收回行政執法證件，停止上崗執法。嚴格執行責任倒查制度，進一步完善事前定責、事中查責、事后追責制度，懲治不作為、慢作為，使執法人員對責任更加重視、更加敬畏，不敢有懈怠之心。

7.勤政獎懲有機制。各機關應從營造勤政氛圍、塑造勤政榜樣、懲防瀆職角度出發，對獎懲機制進行制度創新，使先進集體及個人真正做到工作質量過硬、貢獻突出、事跡鮮明、廉潔服眾?？梢詫ⅹ剳蛯ο笫论E公開通報，接受群眾的監督評議。對于工作責任心不強、辦事拖拉推諉、服務態度不好、作風不實、不能完成工作任務、紀律松弛的工作人員，可以進行誡勉談話或問責，情況嚴重的可以進行一定范圍的通報。另外要確保獎懲機制公開透明，以事實說話，以工作論英雄，以勤廉為指針，以群眾認可為導向，營造奮發進取的風氣，形成獎勵令人信服，人人爭先創優的良好氛圍。各機關可以適時將干部勤政考核獎懲情況記入個人工作檔案，作為評先選優、年度考核和選拔任用的重要依據。

8.勤政警示常態化。與廉政文化宣傳以及法制警示教育相結合，進一步擴大瀆職侵權犯罪法律規定及相關要求的普及面，大力弘揚“多干事、勤干事、干實事”的勤政文化理念，同時以焦裕祿等先進模范人物為榜樣，積極開展各類專項學習活動，倡導勤政為民，腳踏實地勤奮工作，忠于職守當好人民的勤務員。

9.制度規范、業務流程精細化。各機關及時對各項制度規范進行科學梳理，清理修訂勤政工作制度，規范相關工作，堅持用制度管人、用制度管事。對組織制度開展例行檢查，對部分制度有漏洞、可操作性不強、貫徹落實不到位，導致權力運行失去有效控制等問題要加以整改。認真梳理崗位職權和業務流程，針對工作分工不明確、流程不清晰、銜接不緊密造成部分機制缺乏相互支撐、相互制約，致使在監督管理過程中存在的漏洞和薄弱環節，合理調整、設置崗位，進一步明確、細化工作程序。實施流程再造和工作程序精細化，確保崗位設置和業務流程達到精簡、高效和既相互協調又相互監督制約的要求。

10.電子業務有預警。各機關根據具體業務流程及實際需要，積極運用現代信息技術，通過實時監控、預警糾錯和信息服務等功能，實現對行政審批、行政征收、行政處罰、行政檢查和公共資源交易等事項的有效監督，促進權力運行公開透明，進一步提高辦事效率和服務質量。

四、結語

廉政、勤政是有機的統一體。廉政是基礎，勤政是保障，勤政是工作準線，廉政是法律底線，兩者相互聯系，互相促進，以廉政保勤政，以勤政促廉政，是當今社會永不過時的課題。

建立以“廉政、勤政”為目標的職務犯罪預警防控工作機制，有助于檢察機關有的放矢，針對不同行政執法單位的實際情況或案件特點，有側重點、有針對性地開展職務犯罪預防工作。

同時，行政執法機關廉政勤政風險預警防控機制標準的建立，有助于各行政執法機關更好地衡量本機關反腐倡廉工作的實際情況，從而發現自身存在的工作不足和職務犯罪隱患，更加有針對性地開展長效預防工作，建立廉政、勤政工作體系，促進服務型機關的建立，保障行政執法工作中的合規合法，從而在根源上降低貪污賄賂犯罪與瀆職侵權犯罪的發案率。