農村土地承包經營權流轉問題淺探

吉紅霞

【摘要】隨著農村產業政策的調整，特別是中共中央一系列惠農政策的出臺，極大地調動了農民發展糧食生產的積極性。在農業經濟效益前景看好的形式下，農民對土地承包經營權的享有就尤為重要，以前隱藏在土地承包經營權流轉中的糾紛逐漸凸現出來，向人民法院起訴要求解決的案件逐年增多。作者結合實際對當前農村土地承包經營權流轉中存在的問題作了詳細分析，并提出了相應的解決對策。

【關鍵詞】農村土地承包；經營權流轉；存在問題；糾紛處理；對策

為貫徹落實《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》（中發〔2009〕1號）提出的"穩步開展農村土地承包經營權登記試點"的要求，通過開展土地承包經營權登記試點，把承包地塊的面積、空間位置和權屬證書等落實到戶，為健全農村土地承包經營權登記制度探索經驗。 筆者就當前農村土地承包經營權確權登記存在的問題、原因及其解決辦法進行探討。

一：存在的問題

如何明確依據。是以二輪承包合同、證書為依據，還是以現有土地承包狀況為依據。

如何明確承包地面積。是以二輪承包面積確權登記還是按照實測面積確權登記。一是當年分地時為保證農戶承包地塊集中連片，將該集體經濟組織全部耕地按照等級計量，等級高的土地以少頂多、等級低的土地以多頂少，造成實際耕種面積與賬證面積不符。二是實測后因承包戶"拱地頭"或"擴邊"導致面積增加。

如何明確共有人。是以農戶家庭人口登記，還是以參加承包的人口登記。一是承包戶內土地承包經營權共有人發生變化。二是出嫁女（入贅男）、離婚女、大學生、公職人員、士兵等特殊群體的登記。

如何妥善解決歷史遺留問題。特別是二輪承包時有資格但沒有獲得承包地、現要求承包土地的，如何解決。

二：問題原因分析

1 政策本身原因

政策原因包括以下幾方面：一是我區有些地方第二輪土地承包時，只是簡單地以續包方式采用在第一輪基礎上向二輪承包直接過渡，出現了農戶承包土地的相對不公平；二是鄉鎮、村之間，第二輪土地承包辦法不統一。有的采用一輪基礎上直接延長，有的采用"小調整"后延長，而且對承包對象的人口截止期又不一致，導致個別對象的土地承包權得不到保障。

2 基層干部素質原因

一些村干部對法律、法規、政策學習不多，理解不透，辦事、解決問題憑主觀意志，隨意性較大，過多地考慮眼前利益、自身利益。如偏親向友，土地調整時隨意性較大；村里的機動地發包不民主，進行暗箱操作；一些地方在"兩證"發放時由于工作不細，存在錯發和他人代簽現象。少數鄉村由于辦公地點、人員變動頻繁，土地承包檔案保管不當、丟失、損毀現象嚴重，給土地承包經營權確權工作帶來一定的難度。

3 農民自身原因

主要是農民的法律、政策意識不強，表現在：一是合同觀念淡漠。隨意代簽承包合同、變更合同，土地流轉不簽訂合同。二是隨意放棄土地承包權。由于過去種地效益低，承包費用高，農民對土地并不重視，認為承包土地是一種包袱。因此，第二輪土地承包時，放棄了部分土地承包權。但隨著中央惠農政策的出臺，種地效益日益顯現，農產品價格上漲，農業稅減免，糧食直補和種子補貼，那些放棄土地承包權的農民又以多種理由索要土地。

三、完善我國農村土地承包經營權流轉制度的對策

1 健全我國農村土地經營管理機制，加強對土地流轉相關工作的指導

各相關管理部門要盡快建立健全的鄉鎮農村經營管理機制和相關機構，由基層農村經營管理機構來承擔農村土地承包經營權流轉的相關服務工作。同時，要進一步加強農村經營土地管理機構和人才隊伍建設，不斷強化農村經營部門工作職能，建立職能明確、權責一致的農經行政管理體制，充分發揮農經管理機構在行政執法、行政管理和行政監督的各項職能，從而不斷提升服務水平。

2 建立相關服務中轉機構，為農民再就業創造有利條件

隨著我國科技文化的不斷提高，農業技術也在很大程度上得到了提高。而相對的廣大農戶的知識水平卻顯得越來越薄弱，在城市的工作機會變得越來越少。因此，為使農民實現再就業，政府部門必須促進非農產業的發展，并以此為平臺為廣大農戶增加再就業的工作機會，同時，政府部門要加大對農民的非農就業技能的培訓力度，必要時實行免費的培訓政策，鼓勵農民積極進城務工就業，與此同時，要建立專門的職位介紹的相關服務機構，為農戶就業提供及時的就業信息和合適的工作崗位。

3規范農村土地流轉行為，確保土地流轉過程合法有序

相關部門要以實施流轉合同制和備案制為工作重點，進一步規范土地流轉行為。按照農村土地流轉合同的示范樣本，同時結合該地區的實際情況，指導流轉雙方簽訂規范性合同文本，并及時報發給包方和鄉（鎮）農經管理機構進行備案。與此同時，要建立農村土地流轉合同鑒證制度，對土地流轉合同以及相關資料歸檔并進行妥善保管。此外，要建立土地流轉情況的登記冊，及時記載和反映管轄地區的土地流轉情況，對已經轉包、出租或其它方式流轉的土地要及時辦理相關備案登記手續，對于已經轉讓或者互換方式流轉的土地要及時辦理有關承包合同和土地承包經營權證變更手續，確保土地流轉過程的合法有序進行。

4加強農村社會保障體系建設

完善農村土地承包經營權流轉制度，不僅需要改革農村土地制度，也需要完善農民的社會保障制度。我國城鄉分割的社會結構尚未從根本破除，農村沒有完善的社會保障體系。而我們也一再強調農村土地不僅是單純意義上的生產資料，也是生活資料，擔負著農民的社會保障功能。也就是農民的社會保障基本還停留在土地保障階段，土地依舊是大部分農民就業、生存保障和社會福利的唯一依靠，這就阻礙了承包土地向利潤最大化方向流轉，阻礙了農村土地承包經營權在物權基礎上土地市場化進程。所以我們必須加強農村社會保障體系建設。其實這不僅僅是完善農村土地經營權流轉制度的需要，也是在新形勢下推進農村改革發展，建設社會主義新農村的需要。

總之，土地承包經營權流轉是解決農業發展，農民增收，農村穩定的重要途徑。土地搞不活，農民難致富。健全和完善土地承包經營權流轉制度，正確引導農地流轉，事關農民群眾的切身利益，事關農村經濟發展和農村社會穩定的大局。在今后，我們還必須認真調查研究總結經驗，努力探索建立有效的農地流轉機制，引導農地流轉健康發展。

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