城鄉規劃一體化的問題與解決方法

莫曉思 許藝瓊

[摘要]：城鄉一體化是我國當前社會經濟發展的一項重要措施。城鄉規劃法的出臺旨在加強統籌城鄉管理，打破城鄉分割的管理體制，協調城鄉空間布局，逐步消除城鄉矛盾，縮小城鄉差別。但城鄉一體化規劃還面臨許多問題和困難。本文將就這些問題提出一些解決的途徑。

關鍵詞：一體化；城鄉規劃；問題；途徑

一、引言

改革開放以來，我國的城鄉得到很快的發展，尤其是在發達的地區和東部沿海一帶，城市和鄉村之間不斷融合，城市郊區化和鄉村城鎮化的進程也不斷加快。黨的十六屆三中全會指出，落實科學發展觀，必須堅持做到“五個統籌”。而當中統籌城鄉發展是核心，實現其他幾個統籌的前提和途徑。城鄉一體化要想更好更快的發展，就必須科學規劃。城鄉規劃一體化就是對城鄉發展目標、性質和規模、總體布局、功能分區以及重點建筑和主要基礎設施進行合理規劃，展示城鄉各個區域的發展前景，是城鄉一體化發展的依據和方向。

二、城市化過程中的城鄉規劃一體化探索

改革開放30多年來，城市在發展的過程中經歷了巨大的變化。昔日的農田村莊現在已經變成繁華的街區。但是我國的城鄉規劃法律制度依然沒有改變，依然適用于兩部法規——《城市規劃法》和《村莊和集鎮規劃建設管理條例》。這種建立在城鄉二元結構上，把城市和鄉村相互割裂，就城市論城市、就鄉村論鄉村的規劃制定與實施模式，使城市和鄉村規劃之間缺乏統籌協調，特別是對鄉村規劃的管理非常薄弱，現有的一些規劃甚至無法體現農村特點，農村無序建設和浪費土地嚴重，已經不適應我國經濟社會迅速發展的新形勢。正是在這樣的背景下，有關部門著手制定一部規范城鄉一體化規劃的法律。

2007年10月28日十屆全國人大常委會第十三次會議表決通過了《城鄉規劃法》。從《城市規劃法》到《城鄉規劃法》，雖然只是一字之差，但意義深遠。這也意味著我國將徹底打破城鄉二元結構的規劃體制，進入到一個城鄉一體化規劃的全新時代。在這部法律中，城鄉規劃包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。城鄉規劃法的出臺旨在加強統籌城鄉管理，打破城鄉分割的管理體制，協調城鄉空間布局，逐步消除城鄉矛盾，縮小城鄉差別，改善人居環境，促進城鄉經濟社會全面可持續的發展。

三、當前城鄉規劃一體化中存在的問題

從宏觀的角度看：（1）城鄉一體化過程中產業發展不平衡。政府更注重城市的產業調整、投資環境的改善和基礎設施的建設，而忽視了鄉鎮的同步推進，以至于城鄉經濟發展水平、產業結構出現失衡。（2）城鄉規劃不科學，布局不合理。城鄉規劃受短期利益的驅動，缺乏長遠發展計劃?？臻g布局過于分散，“中心地”功能偏弱，工業的空間、產業和人口等集聚度很低。（3） 條塊分割，整體協調不足。城鄉一體化的建設包含著城鄉社會經濟發展的方方面面并且需要有機組合協調發展，但行業之間，部門之間和地區之間發展相當不平衡，發展水平、速度和拓展面的落差都比較大。（4）生產要素的區域可流動性仍太低。上至城區之間，下至村與村之間，都在不同程度上形成自我封閉的區域單元，并力求自我發展和自我完善。它不僅使布局過于分散的產業和人口難以集聚和優化組合，而且不利于擴大經營規模，對城鄉的總體發展和城鄉一體化建設構成重要制約因素。（5）城鄉管理體制不健全。

此外，還存在土地開發征用問題、勞動力就業問題、基礎設施建設問題、教育、醫療衛生、文化問題和環境問題等一系列的問題。

四、解決城鄉規劃一體化問題的方法

如何遏制城鄉發展的失衡現象，加快解決二元結構的突出矛盾？我們認為，不僅要靠中央政府的政策向“三農”傾斜，而且要靠工農、城鄉的直接互動，逐步實現工業反哺農業、城市支持農村的戰略轉變。而要實現這個轉變，最大的障礙就是現行的城鄉分割的體制。所以要從體制上下工夫，打破城鄉分割的管理體制，建立城鄉統籌的管理體制。

1、構建城鄉一體的規劃體制。將城鄉分立、多頭分設的規劃部門統一于一個統籌城鄉規劃的部門之中，對城鄉建設中涉及的土地利用、工業園區建設、城鎮建設、城鄉住宅建設、城鄉道路建設、水面和綠地分布、生態環境等進行統一規劃和空間布局。

2、構建城鄉一體的行政管理體制。把市政府有關部門的經濟管理和公共服務職能由只管城市或城鄉分割管理一律向農村延伸，實行統一管理，創造城鄉一體的行政管理模式。

3、構建城鄉一體的土地制度。依法保障農民對土地承包的各項權利。鼓勵和支持農民按照“依法、自愿、有償”原則，采取出租、入股、質押、置換等各種方式，流轉農村土地承包經營權，發展農業適度規模經營。改革征地制度，完善征地程序，及時給予農民合理補償。實行多種補償安置辦法，切實解決好土地被征占農民的社會保障和就業問題。城市要構建完善的土地開發制度。土地開發要適度。

4、構建城鄉一體的勞動力市場體制。深化就業制度改革，實行統一的勞動力市場和平等就業，加快清理和取消對農民進城就業的歧視性政策、不合理限制和亂收費行為。促進農村富余勞動力的轉移。健全農民進城就業的服務體系，建立適合進城就業農民的社會保險體系，加強對進城就業農民享有平等合法權益的保護。

5、構建城鄉基礎設施一體體制。①加快城鄉公路建設，構建城鄉一體的公路交通體系。②深化水利體制改革，建立城鄉一體的水資源管理體系；健全供水、防洪和水生態環境保障體系。重點抓好江河防洪安全工程、微水節灌工程和人畜飲水工程建設。③加快城鄉電網改造和建設，建立城鄉一體的電網輸送體系。

6、構建城鄉一體的社會保障體制。建立以養老保險、醫療保險和最低生活保障為主要內容的農村社會保障制度，并與城市社會保障制度逐步接軌。

此外，還要加快構建城鄉一體的戶籍體制、城鄉一體的生態環境體制、城鄉一體的財政和稅收體制、城鄉一體的產業布局體制等的改革。

五、結束語

當前我國城鄉一體化規劃發展中，面臨的困難和問題還很多。但是機遇與挑戰并存，在未來的進程中，要堅持城市反哺農村，工業支持農業，以城帶鄉，以工促農，城鄉統籌規劃發展。走可持續發展的城鄉規劃一體化的道路。

參考文獻：

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[2] 林凌、統籌城鄉發展的重大舉措（J） ；開放導報；2007年8月 第4期

[3] 田洪剛、農村城市化進程中小城鎮建設問題探討（J）； 重慶工學院學報（社會科學版）；2007年6月第6期