國際經濟法視野下服務貿易市場的開放與管理探析

梁洋

【摘要】對外開放過程中存在風險，因而需要國家對服務貿易市場進行有效的管理。所以，為了能夠更好地適應國際服務貿易自由化的發展，盡快培育我國服務產業的國際競爭力，并有效促進國民經濟的全面發展，必須處理好開放與管理之間的關系。

【關鍵詞】國際經濟法；服務貿易市場；開放；管理；相互關系

中圖分類號：D99文獻標識碼A文章編號1006-0278（2015）11-018-03

改革開放三十余年來，中國從一個相對封閉的經濟體逐步走向對外開放，擴大貿易是對外開放的重要內容。尤其在入世后，中國服務貿易的總體規模迅速擴大，在世界服務貿易領域中的地位不斷提高。但在開放過程中也產生了相當多的風險和困難，這些問題的解決都離不開政府的適度管理。因此，筆者認為在我國改革開放進入關鍵時期的當下，有必要在國際經濟法視野下對開放與管理在服務貿易領域的相互關系進行深入研究。

一、我國服務貿易市場的開放

（一）金融服務業

金融服務業開放的重點領域是銀行、保險與非銀行金融業務等。從銀行業來說，自加入世貿組織之日起，我國就開始向外資銀行開放對所有客戶的外匯業務：逐步將外資銀行經營人民幣業務的地域從加入時的上海、深圳、天津、大連四個城市擴大到全國所有地區；逐步將外資銀行人民幣業務客戶對象從外資企業和外國人逐步擴大到中國企業和中國居民。同時，逐步放松對外資銀行在華經營的限制：取消外資銀行人民幣負債不得超過外匯負債50%的比例；放寬對外資銀行在境內吸收外匯存款的比例限制；取消對外資銀行在華經營的非審慎性限制，在承諾基礎上逐步給予外資銀行國民待遇。根據我國的入世承諾，保險業是對外開放力度較大的行業之一。目前，除了外資在合資壽險公司中的股比不得超過50%、外資產險公司不得經營有關法定保險業務以及對外資保險經紀股比和業務等若干限制外，我國保險業已按照入世承諾基本實現全面對外開放。①從證券業來說，中國已全部履行加入世界貿易組織時有關資本市場對外開放的承諾。我國證券服務業的開放主要體現為以下承諾：“入世”后3年內，外國證券公司、投資銀行可參股合資經營中國證券經營機構（外資比例不超過33%），從事A股、B股和H股及政府債券的承銷業務；3年后外資股份的上限可提高到49%，外資證券經營機構還可與中國證券經營機構合資成立資產管理公司。②

（二）電信服務

由于電信服務業在國民經濟發展中具有非常重要的地位，因此我國的電信服務業開放較晚。國務院2000年9月25日頒布的《中華人民共和國電信條例》，和2001年12月11日出臺的《外商投資電信企業管理規定》，明確了外商進入我國電信運營市場的具體條件：外商如果選擇商業存在這種模式在我國境內提供電信服務業務，只能采用設立合資公司的形式，而且還對外商投資電信企業的注冊資本作了限制；外商投資電信企業的外方投資者在企業中的出資比例最終不得超過49%，經營增值電信業務的外商投資企業的外方投資者在企業中的出資比例最終不得超過50%；允許外商投資基礎電信業務，在廣州、北京和上海設立中外合資企業的，外資比例不得超過25%。2008年9月10日，國務院頒布了《關于修改<外商投資電信企業管理規定>的決定》，修改了原第5條“關于外商投資電信企業的注冊資本”，并刪去了第12條“設立外商投資電信企業經營省、自治區、直轄市范圍內增值電信業務，由中方主要投資者向省、自治區、直轄市電信管理機構提出申請并報送下列文件”的規定。③

（三）商業服務

商業服務主要包括批發、零售這兩個部分，我國在這一領域已完成的開放承諾主要包括：在批發服務方面，取消地域或數量限制，允許外資持有控股權，同時允許其采取靈活的企業股權及經營形式。在零售服務方面：“入世”之初，允許在5個經濟特區和北京、上海、天津、廣州、大連、青島、鄭州、武漢設立合資企業，在北京及上海，允許設立4家合資零售企業，其他地方可最多設立2家合資企業；3年后，逐步放寬地域、數量和股權比例限制，對于經營面積達2萬平方米以上的百貨商店、分店在30家以上的連鎖店，允許外資持有50%以下的合資企業股權。

（四）旅游服務

旅游服務業的開放具體體現在以下兩方面：其一是放開旅行社的經營權。入世以來，國家旅游局通過出臺、修改一系列政策法規，逐步兌現了承諾。2003年6月，國家旅游局和商務部共同發布《設立外商控股、外商獨資旅行社暫行規定》（第19號令），部分兌現了入世承諾。根據該規定，境外投資方年旅游經營總額4000萬美元以上，可以設立外商控股旅行社；年旅游經營總額5億美元以上，可以設立外商獨資旅行社；設立外商控股或獨資旅行社，注冊資本不少于400萬元人民幣；境外投資方可在國務院批準的國家旅游度假區以及北京、上海、廣州、深圳、西安5個城市設立控股或獨資旅行社；外商獨資或控股旅行社不得經營中國公民出國旅游以及中國其他地區的人赴香港、澳門、臺灣地區旅游的業務。2005年，國家旅游局和商務部聯合發布第20號令，對《設立外商控股、外商獨資旅行社暫行規定》作出修訂，經營外商控股和獨資旅行社注冊資本降低為250萬元，設立地區則不再限制于第20號令設定的范圍。2009年修訂的《旅行社條例》進一步從法律上確認了外商投資旅行社的注冊資本、質量保證金、分社設立等方面的國民待遇，入世承諾兌現在法律上得到保障。例如在注冊資本方面，外商控股和獨資旅行社最低額度降到了30萬元。其二是飯店飲食業的開放。2003年，我國首次使用國際通行的統一飯店會計制度進行統計，行業運營數據開始與國際接軌。同時，我國還于2004年取消了飯店管理公司審批和登記的有關規定，全面實行了國民待遇。截至目前，全球飯店管理公司50強中的48家均已進入中國，其中洲際集團將全球發展重點確定為大中華區，在中國管理的酒店已達148家。④

二、我國政府對服務貿易市場的管理

（一）在服務業市場準入方面

《外商投資產業指導目錄》將外商投資項目分為鼓勵、限制和禁止這三類。

屬于鼓勵投資的服務業包括：交通運輸（諸如鐵路、公路路網、港口、民用機場、航空運輸、海運、集裝箱運輸的建設、經營等），倉儲，郵電通信業，一般商品的批發、零售、物流配送，公共設施服務業（如道路、地鐵、垃圾和污水處理等），信息、咨詢服務業（如會計、審計、衛生和體育業），教育（包括高等教育）、文化藝術、廣播電影電視業等。屬于限制外商投資的服務業包括：交通運輸業中的公路旅客、出入境汽車、水上運輸、鐵路貨物運輸公司等，電信公司，批發和零售貿易業中的圖書、報紙、代理公司等，金融、保險業（包括銀行、信托投資、證券公司、貨幣經濟公司等），社會公共服務業（諸如大中城市燃氣、熱力和供排水管網的建設、經營），信息、咨詢服務業（包括法律咨詢和市場調查等），醫藥制造業等。屬于禁止外商投資的服務業包括：空中交通管制公司，郵政公司，期貨公司，國家保護的野生動植物資源開發、基礎教育（義務教育）機構，圖書、報紙、期刊的出版、總發行和進口業務，音像制品和電子出版物的出版、制作、總發行和進口業務，新聞機構，廣播電視節目的出版及播放公司等。

（二）在服務提供者的資格和條件方面

我國在相關服務業管理法規中都規定了服務提供者應該具有的資格和條件。這些條件在金融、電信領域顯得尤為重要，是維護我國經濟命脈的重要保證。例如，根據《中華人民共和國外資金融機構管理條例》的規定，設立獨資銀行或者獨資財務公司，申請人應當具備下列條件：申請人為金融機構；申請人在中國境內已經設立代表機構2年以上；申請人提出設立申請前1年年末總資產不少于100億美元；申請人所在國家或者地區有完善的金融監督管理制度，并且申請人受到所在國家或者地區有關主管當局的有效監管；申請人所在國家或者地區有關主管當局同意其申請；中國人民銀行規定的其他審慎性條件。

（三）在控制外資股權比例方面

我國的相關法律、法規和部門規章也做出了規定，目的是限制外資在合資企業中的控股權，防止外資全面控制我國的一些關鍵產業，進而危及我國的國家安全和根本利益。例如，《外商投資電信企業管理規定》明確規定，經營基礎電信業務（無線尋呼業務除外）的外商投資電信企業的外方投資者在企業中的出資比例，最終不得超過49%；經營增值電信業務（包括基礎電信業務中的無線尋呼業務）的外商投資電信企業的外方投資者在企業中的出資比例，最終不得超過50%?！锻馍掏顿Y產業指導目錄》還規定，壽險保險公司的外資比例不超過50%，證券公司（限于從事A股承銷、B股和H股以及政府和公司債券的承銷和交易）的外資比例不超過1/3，證券投資基金管理公司的外資比例不超過49%。⑤

三、正確處理開放與管理之間的關系

總的來說，開放與管理之間是相互依存的關系。管理是開放的需要和體現，開放的發展必須以管理為保障。管理的根本目的在于推動開放進程的平衡發展，規避和化解開放進程中可能出現的風險和困難。但管理不等于全面的保護，一方面管理不能阻礙開放的總體進程，另一方面管理不能給國際貿易造成不必要的阻礙。因此，在處理開放與管理之間的關系時，需要做到以下幾點要求：

（一）基本原則

1.有重點、有選擇地逐步推動開放進程

這是因為在現實中，幾乎沒有一個國家會實行完全的貿易自由化。那些總體上傾向于實行自由貿易-投資政策的國家，在某些特殊部門也會實行一定的保護政策；那些總體上實行保護政策的國家，在某些部門也會實行自由化政策。而且，從歷史發展的角度來看，在不同的發展階段，一國貿易和投資政策的選擇也有不同的側重。因此，有管理的貿易自由化政策的最終趨向應當是一種總體上傾向于自由化的政策，并在其實施過程中根據不同的需要和考慮，做出在程度上有所不同，在時間上有所差異，在部門上有所側重的調整。

2.在開放過程中堅持“風險”管理

所謂的“風險”管理，是指一國在對外開放過程中面臨風險和困難時所采取的必要的管理和救濟措施。這些措施既包括制度性的常規管理措施，也包括具有緊急性、臨時性的貿易救濟措施。值得注意的是，這種“風險”管理不應成為保護的借口，而是應具備合理的決策、評估和監督機制，并在法制的框架下實施。

3.在開放過程中堅持“戰略”管理

這里的“戰略”管理主要是指扶持重點產業。扶持重點產業與貿易自由化并不矛盾。因為扶持的總體背景是開放和自由化，扶持的關鍵并不在于保護性的貿易政策和外資政策。也就是說，扶持的重點不在于直接、簡單的資金補貼，而是在于人力資本和研發的投入，同時針對重點扶持的產業和企業，還必須建立有效的監督、評價、反饋和約束機制。

（二）具體措施

1.制定和實施有效的服務貿易政策

就現階段來說，是要制定適度的服務貿易保護政策。這是因為國際服務貿易的開放和發展有一個漸進的過程，面對外國企業的強勢沖擊，我們不可能毫不保留地開放所有服務部門，必須制定適度的服務貿易保護政策以保障國內服務貿易業及國際貿易服務的發展。當然，還是應區別不同情況分別采取不自由、半自由、全自由這三類不同保護的政策：對于涉及國家主權、國家安全和國家機密的極少數部門或項目，應采取明令禁止的政策，不開放，不允許外資進入；對于關系國民經濟命脈和人民生活安定的重要部門或項目，允許開放，允許外資進入，但不允許外商獨資或控股，要規定股比的最高界限；除此之外的絕大多數情況下，基本要做到完全開放，實行自由化的政策，但也應在堅持國民待遇的原則下，采用適宜的國內政策加以規范。

2.建立和完善服務貿易管理體制

一方面，要明確國際服務貿易的管理范圍。例如，我國商務部作為服務業政策的歸口管理部門，其宏觀管理職能主要是規劃進出口發展戰略，制定或參與制定貿易法律、法規，對外協調與其他國家的服務貿易關系，并落實“服務貿易總協定”的有關條款。另一方面，要建立國際服務貿易管理的組織機構和協調機制。因為服務貿易往往會涉及到諸多部門，故有必要成立全國性的服務貿易管理組織，負責服務貿易發展規劃、立法、對外談判和政策協調等事宜。

3.鞏固和加強服務貿易法律法規建設

按照WTO的規則，進行國際服務貿易的管理只可以采取立法和法規的手段加以調節控制。這樣一來，各國在國際服務貿易過程中，就不可能像貨物貿易那樣采取關稅等邊境措施加以統一管理和調整，只能將國內相關法律的制定、完善和執行等作為強化管理服務貿易的重要手段。但我國目前服務貿易的相關立法工作還很落后，服務業中許多部門都沒有配套的專項法律法規。因此，為保證我國的服務貿易市場能沿著高速、健康、可持續的軌道向前發展，筆者認為應進一步深入對GATT、GATS、WTO有關原則和條款的研究，盡快建立健全既符合本國經濟發展目標又不違背國際法準則的法律、法規，盡快將服務貿易市場的準入規則、服務貿易的稅收、投資、優惠條件等以法律形式固定下來，最終使我國服務貿易市場的開放和管理真正實現制度化、規范化。⑥

注釋：

①郭興仁.論保險市場轉型過程中的營銷創新[J].金融理論與實踐，2006（10）.

②黃建忠.中國對外貿易概論（第二版）[M].高等教育出版社，2007： 156-158.

③譚會萍，羅鵬.國際經濟組織[M].大連理工大學出版社，2010：179.

④鄭言文.履行世貿規則深化入世效應，入世十年我國旅游業對外開放進入新階段[N].中國旅游報，2011-12-09（8）.

⑤李詩，李計廣.中國對外經濟貿易概論[M].北京師范大學出版社，2008：196-198.

⑥王濤生.國際貿易前沿問題研究[M].國防科技大學出版社， 2006：176-177.