爭議環境稅

秦長城

今年6月上旬，財政部、稅務總局、環境保護部起草的《中華人民共和國環境保護稅法（征求意見稿）》正式公布（下稱“征求意見稿”）。征求意見稿明確指出，對依照環境稅法規定征收環境稅的，不再征收排污費。它的公布，標志著國家層面在環境稅上的立法實踐，在歷經數年討論和醞釀之后，終于又更進一步。這也是黨的十八大以來，國家加快生態文明建設，在環境保護相關領域立法上的又一個重大進程。

在環境保護“費改稅”成為事實之后，圍繞環境稅，仍有諸多議題懸而未決，需要進一步討論。比如，在環境稅開征之后，到底會給企業帶來怎樣的影響？環境稅稅額是否應該由地方政府規定？稅收資金該如何分配管理？作為一項技術性很強的稅種，環境稅應采取什么樣的計稅依據和方式？又該如何保證征收過程中的公平公正？針對這些問題，中央財經大學稅收籌劃與法律研究中心主任蔡昌，河北大學管理學院副教授、中國社會科學院稅務專碩導師李夢娟在接受本刊記者采訪時，發表了自己的看法。

改革動因

《新理財》：通常意義上來說，環境稅開征后，會發揮哪些作用？

李夢娟：具體來說，環境稅的征收主要有以下作用：

（1）推動稅制綠化，提高稅收矯正能力。環境稅制是與經濟可持續發展相適應的一種稅制模式，可通過稅制結構設計實現經濟增長與資源環境保護相協調。環境稅的建立和完善，推動著稅收體系完善和稅制綠化，有助于實現經濟增長與環境保護目標的協調。環境稅制建立，可以有效提高政府利用稅收矯正市場失靈的能力。

（2）減少排放和能源消耗，推動產業調整升級。環境稅征收可減少排放和能源消耗，助推實現節能減排目標。環境稅征收會使資源消耗大、污染嚴重的企業權衡環保投入和稅收負擔，當環保投入成本小于環境稅收負擔，或者企業控制污染成本小于環境稅收負擔時，企業會積極采用環保新技術去減少污染排放。

（3）改變企業之間的競爭條件。環境稅的稅收負擔會轉嫁給消費者，導致部分高污染和高能耗的商品價格上升。理性的消費者會選擇消費購買綠色環保的商品，進而推動綠色商品對高污染、高能耗產品的消費替代。環境稅的征收實際上成為了推動企業產業結構調整升級的外部推動力，推動實現經濟增長和環境保護之間的平衡。

《新理財》：環境稅改革為什么要通過“費改稅”的形式進行？

蔡昌：環境稅改革現階段主要體現為“環境保護費改稅”，在征稅的范圍、征稅的稅額等方面基本與排污費相一致。環境保護“費改稅”是現代公共財政的基本發展趨勢?！百M”具有“有償性”，是基于某種服務而收取的，一般實行?？顚Ｓ?“稅”則具有“無償性”，政府憑借政治權利而收取?！岸悺钡膹娭菩员取百M”更強，以“稅”形式對污染者進行征收有利于制度實施剛性，更有助于實現污染者對環境成本的補償，總體上會增強節能減排的效果。

李夢娟：目前我國排污費征收效果很難實現環境補償。各地方政府為實現其經濟增長，會對排污費繳納人給予較多的減免，排污費征收力度不足，難以實現污染外部性的補償和污染排放的負外部效應內部化，無力達成控制污染和治理污染的目標。環境稅比排污費更具有強制性和透明性。環境稅由立法機構制定，由稅務部門負責征收，稅收減免條件規范標準統一，稅收的法治性和強制性比排污費更強，地方政府對環境稅隨意減免難度增加。

《新理財》：環境稅作為一項技術性很強的稅種，通常應采取什么樣的計稅依據和方式？在此過程中如何保證稅收的公平公正？

蔡昌：環境稅計稅依據根據排放物的差別有所不同。大氣污染和水污染是按照污染物排放量折合的污染當量作為計稅依據;固體廢物按照排放量確定，建筑施工噪聲按照施工單位承建的建筑面積確定;工業噪聲則按照噪聲的分貝數確定。其中，難度較大的是有關大氣和水污染當量值的測定、噪聲污染的分貝數測定。政府對于水污染和大氣污染的排放測量有一套專門的測算方法，現在關鍵是污染物排放的數據采集方面的規定還不太明確。由于環境稅納稅義務的發生時間是排放應稅污染物的當日，因此，污染排放數據的測算還應該是“天”為計算單位比較合適。如果納稅人自己安裝了合格的排放檢測設備，則排放檢測的數據比較客觀，可以取當日的排放均值作為依據。如果排放企業沒有安裝使用自動檢測設備，則由檢測機構檢測數據，或者根據環境保護部門規定的排污系數、物料衡算方法、抽樣測算辦法核定計算。

雙重紅利

《新理財》：環境稅“雙重紅利”理論在業界一直存在爭議。請問您是如何理解環境稅“雙重紅利”效應的？

蔡昌：通常意義上來說，環境稅的“雙重紅利”是指環境稅征收可以實現雙重目標，一是改善環境質量的環境目標，稱之為“綠色紅利”。通過征收環境稅，使得企業生產的外部負效應內部化，企業的生產成本或者消費成本提高，能減輕由于負外部性造成資源配置扭曲，起到控制環境污染，促進節能減排的作用。二是降低扭曲性稅收的超額稅收負擔、增加就業等非環境目標，稱之為“藍色紅利”。政府開征環境稅的同時，通過對整個稅收體系和政府的支出結構的調整，能減少原有稅制對于資本、勞動的扭曲，實現促進就業、優化分配、產業結構調整作用，也能促進整個社會產出增加和經濟增長。

李夢娟：相較于“藍色效應”，環境稅征收的“綠色效應”往往更為直接?！八{色效應”要充分實現，需要一定的稅制和財政支出結構的調整等配套條件，如實行所得稅減免、固定資產加速折舊、減少財政補貼等。我國環境稅立法目的已經表明，我國目前對環境稅具有“雙重紅利”效應已經具有基本共識。如征求意見稿第一條提出，環境稅的立法目的就是“為保護和改善環境，促進社會節能減排，推進生態文明建設”?！瓣P于《中華人民共和國環境稅法（征收意見稿）》的說明”也明確提出，環境稅征收是“為促進形成節約能源資源、保護生態環境的產業結構、發展方式和消費模式，加快轉變經濟發展方式”。但是，環境稅征收到底能夠在多大程度上發揮出“藍色效應”，還需要我國整個稅制的調整和進一步完善，其起作用的時間相對比較漫長。

《新理財》：在稅收資金的分配管理方面，您有什么建議？資金如何分配才能調動各方積極性以推動環境稅改革？

蔡昌：環境稅征收后，地方政府不再征收排污費。環境稅的稅收收入應納入國家統一預算管理，地方政府具有一定的稅收管理權。例如省級政府可以確定當地的排放標準，可以根據當地污染物減排的需要，增加應稅污染物的種類，可以根據納稅人減排的指標給予納稅人一定的稅收優惠等。

李夢娟：環境稅開征目的是為了保護環境，地方政府具有較大的稅收管理權。環境稅從稅種歸屬上看，會以地方政府征收管理為主，中央和地方政府會各自分配一定的比例。由于環境污染治理主要是地方政府的責任，環境稅的稅收收入會更多分配給地方政府使用，以利于地方政府籌集更多的財政收入用于當地的環境治理。地方政府從環境稅征收中獲得更多稅收收入分配，也有利于推動地方政府加強環境稅的管理。

環境稅征收后，環境保護部門原來從排污費征收方面獲得的經費會減少，但按照財政管理制度要求，環境保護部門的經費缺口會從財政支出中獲得，不會與環境稅稅收收入數量掛鉤。環境保護征收也不宜以獲得更多稅收收入為目標，而是以提高環境質量、減少排放、減少環境稅收入為目標。所以，原來排污費征收的各方所建立的利益關系會被打破。

影響幾何

《新理財》：很多企業擔心，環保稅的征收，會加重企業自身的稅負。對此，您怎么看？

蔡昌：對于企業來說，環境稅征收的確有利有弊。污染排放濃度高、排放種類多、總量大的企業的環境稅負擔會加重。其主要原因在于《環境稅法》對污染排放物濃度、種類、總量等都做出了明確規定，對于超出排放濃度和總量的納稅人進行加倍征收。而排放濃度低、排放總量少的環保型企業，將獲得環境稅的稅收優惠，環境稅的稅負將降低。為了控制污染，促進企業節能減排，排放濃度和排放總量有所降低的企業，只要達到規定的稅收優惠條件，也會享受到稅收優惠，其稅收負擔將減少。

與此同時，企業在排放物排放數據申報方面承擔起更多法律責任。環境稅征收要求企業準確申報，企業依法納稅的壓力將增加。企業的排污濃度和排放量由企業申報，納稅人要對申報數據的真實性和合法性承擔責任。為了獲得準確的排放數據，企業自己要按照規定安裝檢測設備。如果不能安裝排放檢測設備，環境保護部門要按照抽樣測算辦法核定排放數據。環境保護部門要對排污納稅人進行分類管理，實行不同的審核辦法。由于環境稅由稅務部門征收，環境保護部門負責審核排放數據，環境保護部門和稅務部門之間具有協調監督關系，企業提供虛假排放數據要面臨稅收違法處罰。這樣，對于排放企業而言，環境稅的征收比排污費的征收剛性更強，企業要想與環境保護部門進行“討價還價”空間更小了，這在一定程度上也會增加排放企業的稅收負擔。

李夢娟：環境稅開征后，企業應根據環境稅要求做好技術創新和產業發展規劃。環境稅具有強制性，隨著政府對排放標準的控制越來越嚴格，環境稅征收范圍會增加，相應的稅額也會有所提升。企業在投資產業選擇時，必須把環境稅的稅收負擔考慮進來。對于已經處于高污染高排放產業領域的企業，要想減輕環境稅負擔，只有通過技術革新降低排放這一條路，以節能環保技術替代傳統技術。企業在進行產業轉型和在不同地區進行產業投資時，也必須考慮不同地區的環境保護要求，依據環境指標和排放要求進行產業布局和產業轉移。此外，對于大多數企業而言，為了減少因數據申報不實面臨的風險，或者要減輕因環境保護部門數據核定不實形成的稅收負擔壓力，企業要主動進行排放控制，安裝符合技術標準的排放檢測設備。

《新理財》：一個說法是，環境稅的征收，將在某種程度上倒逼中國制造業進行節能減排相關技術創新。從這個層面上來講，也是中國制造業的一個機會。對此，您怎么看？

蔡昌：我同意這種看法。一般來說，環境稅會造成不同排放標準的企業競爭條件發生變化。由于環境稅本身存在的剛性，使得污染重的企業的環境稅負擔重，而綠色環保產業的企業環境稅稅收負擔輕。環境稅的征收，會使高能耗高污染企業的競爭優勢喪失，進而形成推動制造企業技術進步節能減排的外部壓力機制，促進其不斷加大研發投入，提升技術水平。

李夢娟：環境稅征收具有一定的推動技術進步的作用，但是由于環境稅的負擔并不比排污費高，現階段環境稅是對排污費征收的制度平移，當前環境稅征收對推動企業技術創新和提升研發投入的影響作用有限。環境保護征收應該配合其他措施，如節能環保投入的成本扣除、研發投資比例增加的稅收優惠政策、消費者消費節能環保產品的優惠政策等，才能產生更為明顯的推動作用。