江蘇新型農村養老保險的實施現狀分析

儲宇奇

摘要：根據黨的十七大和十七屆三中全會精神，國務院決定從2009年起開展新型農村社會養老保險試點。新型農村社會養老保險和城鎮居民養老保險制度分別于2009年和2011年啟動試點，2012年基本實現制度全覆蓋。截至2013年年底，全國新型農村社會養老保險、城鎮居民養老保險參保人數已達4.98 億人，其中領取待遇人數達1.38億人，加上職工養老保險，合計覆蓋8.2億人。但是，新型農村社會養老保險制度在實施的過程中也存在很大的問題，本研究主要分析了新型農村社會養老保險在蘇南（以蘇州模式為代表）、蘇中（以南通模式為代表）、蘇北（以鹽城模式為代表）地區的實施情況，并得出結論：各地的農村社會養老金之所以存在很大的差異，主要是因為各地的財政補貼額度存在差異。

關鍵詞：新型農村社會養老保險；繳費基礎；財政補貼；差異；差異；江蘇

中圖分類號： F323.89 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2015）10-0551-04

2009年江蘇省政府印發了《關于新型農村社會養老保險制度實施辦法的通知》（以下簡稱《通知》），在全省所有涉農縣（市、區）全部推行新型農村社會養老保險，要求基本實現農村適齡居民參保全覆蓋?！锻ㄖ芬幎?，凡是戶籍在江蘇、年滿16周歲（在校生除外）、沒有參加城鎮職工基本養老保險且為農村戶口的人，就可以在戶籍所在地參加新型農村社會養老保險。新型農村社會養老保險基金主要有3個組成部分：個人繳費、集體補助和政府補貼。（1）個人的繳費標準設為100、200、300、400、500、600元/（人·年）等6個檔次，并且鼓勵條件好的地區繳費標準的檔次設置高一些。繳費檔次由參保人自由選擇，多繳多得。繳費檔次也可以根據農民收入增長和國家要求等情況適時進行調整，各個地方也可在制度規定的范圍內探索行之有效的繳費方式。2012年江蘇省新型農村社會養老保險的繳費檔次調整為100～500元/（人·年） 5檔。（2）經濟條件好的村集體對參保人繳費應當給予一定的補助，而補助的數額或標準由各個村民主確定。（3）凡是符合領取條件的參保人，新型農村社會養老保險基礎養老金由政府全額支付。中央、省以及地方財政共同承擔基礎養老金[1]。地方政府給予參保人30～50元/（人·年）補貼，條件好的地區補貼標準還可提高，補貼水平只有下限沒有上限，參保人選擇繳費檔次較高的，可適當增加補貼給予鼓勵，具體標準和辦法由地方人民政府確定[2]?；A養老金最低標準為60元/（人·月），各地可根據當地實際情況適當提高標準，提高部分的資金由地方財政支出。從2012年7月起，江蘇新型農村社會養老保險基礎養老金最低標準從60元/（人·月）提高到70元/（人·月）。

2006年起開展新型農村社會養老保險制度建設試點，2008年江蘇省出臺的《江蘇省政府關于建立新型農村社會養老保險制度的指導意見》在提出全省新型農村社會養老保險制度建設總體目標任務的同時，明確提出了江蘇省財政將對經濟薄弱地區予以適當支持的政策性意見，并結合新型農村社會養老保險制度的建立和實施，探索試行對農村無社會保障老年居民實行養老補貼。與舊的農村社會養老保險完全由個人繳費積累不同，新型農村社會養老保險堅持政府主導、權利和義務相對應的原則，實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資機制[3]。一般以當地上前一年農民人均純收入為繳費基數，采取“社會統籌+個人賬戶” 統賬結合的制度模式[4]。截至2009年，江蘇省農村社會養老保險參保人數達到917萬人，其中，新型農村社會養老保險的參保人數達310萬人，參保人數和基金收入均居全國前列。

江蘇計劃用4年左右時間，將新型農村社會養老保險制度在全省逐步建立，為農村老年居民的基本生活提供切實保障。江蘇農民年滿60周歲的男性和年滿55周歲的女性，凡是養老保險費按規定累計足額繳滿15年，就可以領取養老金，3 000萬江蘇農村居民將直接受益。2009年起江蘇省所有省轄市都進行了新型農村社會養老保險試點，各級財政新型農村社會養老保險補貼資金均達1.5億元。全省4年新型農村社會養老保險財政補貼資金達到10億元。

1 江蘇各地新型農村養老保險實施的整體情況

江蘇南北經濟發展的梯度類似于全國東部、中部和西部的經濟發展梯度。按照經濟發展程度，把江蘇劃分為蘇南、蘇中和蘇北三大區域。經濟發達的蘇南地區主要有蘇州、無錫、南京、常州、鎮江；經濟欠發達的蘇北地區主要是淮安、鹽城、連云港、宿遷、徐州；經濟發展介于蘇南、蘇北之間的蘇中地區是泰州、揚州、南通。

各省轄市在新型農村社會養老保險繳費基數、繳費比例上有著各自的具體辦法，具體實施情況見表1。由表1可見，在繳費比例上，蘇、錫、常等蘇南地區的繳費比例都確定為上年度農民人均純收入的20%，但南京的繳費比例規定的最低，僅為上年度農民人均純收入的8%；蘇中與蘇北地區的繳費比例明顯較低，但并不排除個別地區規定了較高的繳費比例，比如連云港的繳費比例就為上年度農民人均純收入的20%，而淮安、宿遷和徐州的繳費比例也達到了15%。

根據2014年各省轄市的繳費數額，在明確了在新型農村社會養老保險繳費數額中，個人和財政承擔的比例后，個人和財政的支出就顯而易見了，結果見表2。由表2可見，無錫地區財政承擔的比例最高，為60%，而蘇州、常州財政承擔的比例也達到了50%，南京盡管財政承擔的比例也達到了50%，但是南京繳費基數較低，這也就意味著南京在新型農村社會養老保險中財政支出的較少；在蘇中和蘇北地區新型農村社會養老保險中財政支出的比例都在20%以下。

2 江蘇各地新型農村養老保險實施的具體情況

2.1 蘇南地區新型農村養老保險的實施現狀

江蘇省經濟較發達的蘇州、無錫等蘇南地區的新型農村社會養老保險制度，政府、集體對務農人員參保費用補助一般都在50%以上，并與城鎮職工養老保險逐步銜接，最終實現城鄉統籌一體化[5]。本研究以蘇州新型農村社會養老保險的具體做法為例，探討蘇南地區新型農村社會養老保險實施情況。endprint

蘇州新型農村社會養老保險實施的模式是“個人繳費+政府補助”的辦法。早在2003年蘇州就已開始實施新型農村社會養老保險，覆蓋面已達99%，且全市農保轉城保人數累計已逾35萬。在已領先于全國建立覆蓋城鄉居民的社會保障制度的基礎上，蘇州不斷加快城鄉一體化建設，以進一步提高農村社會保障水平。蘇州作為江蘇省和長三角地區的發達城市，其最初是依靠農民創辦的鄉鎮企業起步的，蘇州經濟飛躍離不開的是辛勤勞動的農民。所以，蘇州市明確提出發展的成果不僅要惠及到城市居民，還要惠及到農村居民。讓農民也能充分享受到改革開放的成果，真正做到工業反哺農業。蘇州市政府不斷加大財政對農村養老保險基金的投入，養老金標準為120～150元/（人·月），保費征繳由參保對象和縣、鄉兩級財政各負擔50%的農村養老保險新制度。截至2009年末，蘇州參加農保的農村居民人數為52.42萬人，參保率高達99%；89.63萬人按月享受了養老待遇，其中19.85萬人享受城鎮企業職工基本養老保險，23.91萬人享受農村基本養老保險，45.87萬老年人領取農民社會養老補貼，待遇享受覆蓋率為99%。農保的平均養老金水平為 260元/（人·月），而對年滿60周歲的男性和年滿55周歲的女性及以上沒有參加過農保的老年農民，實行社會養老補貼，平均補貼水平為160元/（人·月）。由于實施了農村和城鎮基本養老保險關系轉移接續辦法，參保人員由農保轉為城保，待遇比原來高，僅2009年就有近10萬人由農保轉城保。與此同時，對被征地農民的養老金標準逐步提高，2009年的標準為390元/（人·月），從2013年7月1日起發放標準提高到680元/（人·月）。

蘇州新型農村社會養老保險實施過程中政府財政補貼力度相當大，而基礎養老保險的金額也呈現出逐年遞增的態勢。蘇州基礎養老金的發放標準2007年1月1日頒布并實施的標準為150元/（人·月），2009年1月1日頒布并實施的標準為180元/（人·月），2010年1月1日頒布并實施的標準為210元/（人·月），從2014年1月1日起，提高至 340元/（人·月）。而蘇州基礎養老金的標準之所以呈現逐年遞增的態勢并有相當大幅度的增加，這與政府的財政補貼力度是分不開的?，F在以蘇州市各區（市）在新型農村社會養老保險實施過程中的繳費標準、個人和財政承擔的繳費比例及農保政策實施的時間為例來看一下新型農村社會養老保險在蘇州實施的情況。

由表3可見，蘇州各地的新型農村社會養老保險的繳費標準各不相同，但是對于承擔繳費比例蘇州市農村基本養老保險管理辦法規定的標準為個人和財政的比例為50%左右，但各地在實施的過程中也存在差異，太倉市和張家港市個人和財政承擔的比例各為50%；而相城區、昆山市和吳江市都是個人承擔40%，財政承擔60%；常熟市財政承擔的比例規定的是33%～67%的浮動比例；而新區和園區的新型農村社會養老保險中財政承擔的比例相對較高，個人承擔僅在30%左右。但蘇州市各區（市）的一個共同特點就是在新型農村社會養老保險實施過程中，政府給予了很大程度的財政支持，在財政支付中大部分地區都是區（市）和鎮財政各承擔50%。

在新型農村社會養老保險實施過程中，蘇州是個特例，蘇州新型農村社會養老保險實施時間普遍較早，截至2012年蘇州已實現養老保險、醫療保險城鄉并軌，破除了城鄉二元結構，城鄉發展一體化取得了新的突破。整個蘇州，截至2012年10月底，蘇州最后的12.7萬新型農村社會養老保險參保人員已全部并入城鎮居民養老保險，加上此前150萬農保參保者轉入企業養老保險，蘇州市已經徹底消除了農保。這意味著，城鄉基本養老保險的并軌在蘇州已經率先實現。

2.2 蘇中地區新型農村養老保險的實施現狀

蘇中是江蘇省的中部地區，包括揚州、泰州、南通3個省轄市，共20個縣（市、區）。本研究以南通地區的新型農村社會養老保險為例來探討蘇中新型農村社會養老保險實施情況。

南通是江蘇省地級市之一，位于江蘇省中部地區，在長江三角洲北翼，中國首批對外開放的14個沿海城市之一，經濟發達程度為中等。2007年起，南通進行新型農村養老保險制度試點，實行“個人繳費、集體補助和政府補貼”相結合的模式，在支付結構上設計了基礎養老金和個人賬戶的養老金兩部分，其中基礎養老金全部由財政保證支付，享受新型農村社會養老保險的農民60歲以后都將享受到政府普惠式的養老金。

南通新型農村社會養老保險的一大特色就是注重惠民政策，除對正常參保繳費人員給予不低于30元/（人·年）的繳費補貼外，在繳費標準上，最初設立的繳費檔次是100～600元/（人·年） 等6個基準檔，降低參保門檻，確保農村困難群體交得起保費。同時，對農村低保戶、重度殘疾人等繳費困難群體，各縣（市、區）人民政府為其代繳部分或全部最低檔次的養老保險費。目前，通州、崇川補貼全部最低檔次的養老保險費即100元/（人·年），港閘區、開發區補貼 80元/（人·年），其他縣（市、區）補貼50元/（人·年）。多數縣（市、區）區每年用于基礎養老金發放、參保補貼和困難群體繳費補助超過了1億元。

為了讓農村養老保險資金增值，南通充分發揮市場機制在農村養老保險發展中的積極作用。在確?；鸢踩那疤嵯?，南通的做法就是把農村養老保險基金集中投入到國債或商業銀行，使農村養老保險基金的實際利率收入高于記入個人賬戶的利率（國債利率3.4%，記入個人賬戶利率2.5%）。通過市場機制，不僅讓參保農民養老金的發放標準得到了保障，同時也解決了縣、鄉兩級農村養老保險經辦機構經費困難的問題。

由表4可見，從繳費標準來看，南通各地有自己的具體規定；而從補貼的標準來看，各地也各不相同，但各地存在一個共同點，就是各地在新型農村社會養老保險實施的過程中財政支出的數額相對較少；從基礎養老金的標準來看，各地實施的標準是一致的，均為60元/（人·月）。

2.3 蘇北地區新型農村養老保險的實施現狀endprint

鹽城位于中國東部沿海地區，江蘇省中北部，是江蘇省面積最大的市。本研究以鹽城地區的新型農村社會養老保險為例來探討蘇北新型農村社會養老保險的實施情況。

為適合農村和農民特點，鹽城市最初設立了100～600元/（人·年）等6個繳費檔次，鼓勵有條件的人員多繳費，多繳多得。有條件的村集體須對參保人繳費給予補助，鼓勵其他經濟組織、社會公益組織、個人為參保人繳費提供資助，并全部計入個人賬戶。政府全額補貼基礎養老金，并對參保人給予30元/（人·年）的繳費補貼。

鹽城新型農村社會養老保險模式也是其主要亮點，即“個人繳費+優質服務”的模式。為了充分調動農民參保的積極性，政府積極為參保對象提供良好的服務。鹽城市作為江蘇省的經濟欠發達地區，農村居民的人均年收入只有蘇南地區農村居民人均年收入的60%左右，農民參加農村養老保險要拿出自己的大部分存款幾乎是不可能的。面對這種情況，很多農村養老保險的保險員為了讓廣大農民充分了解農村養老保險政策，都是安排中午、晚上及周末，走村串戶，主動上門，積極宣傳、有問必答。在經辦機構的竭誠服務之下，鹽城市的農村養老保險保費的征收逐年遞增，農村養老保險工作得到不斷提升。2009年鹽城市參加新型農村社會養老保險的鄉鎮居民已達30萬人，征繳新型農村社會養老保險基金3億元。

鹽城各縣（市、區）的具體繳費標準和財政補貼及基礎養老金的標準見表5。鹽城各地2010年制定的新型農村社會養老保險實施細則除了東臺是2009年6月制定實施的外，其余均是2010年制定實施的。從繳費標準來看，鹽城各地大部分相同，唯有射陽和東臺有些差異；而從補貼的標準來看，同樣也是射陽和東臺的標準相對較高，但總的來說各地在新型農村社會養老保險實施的過程中財政支出的數額相對較少；從基礎養老金的標準來看，各地實施的標準除東臺以外，其他均為60元/（人·月）。

3 結論

通過蘇南、蘇中和蘇北各地新型農村社會養老保險實施的具體辦法的對比，不難發現蘇南地區在新型農村社會養老保險實施過程中財政補貼的力度較大，而蘇中和蘇北地區的財政補貼力度明顯較弱。以上數據說明，各地的農村社會養老金之所以存在很大的差異，主要取決于各地的財政補貼額度。這也在某種程度上說明盡管新型農村社會養老保險是我國推行的解決農村居民養老保障的一項惠農政策，但它卻是政府對農村居民養老問題承擔責任的開始。新型農村社會養老保險要順利實施，并能真正地保障廣大農民的利益，政府除了要有強大的財力作為保證外，還應當明確在構建新型養老保險制度的過程中，承擔怎樣的責任、承擔多大的責任等，這是一個值得深入研究的問題。

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