論中國海洋執法體制
——以規范分析為視角

董加偉，王盛

（1.山東省海洋與漁業監督監察總隊，山東 濟南 250002；2.山東省海洋與漁業廳，山東 濟南 250002）

論中國海洋執法體制
——以規范分析為視角

董加偉1，王盛2

（1.山東省海洋與漁業監督監察總隊，山東 濟南 250002；2.山東省海洋與漁業廳，山東 濟南 250002）

在世界范圍內海洋權益之爭頻繁發生、漸趨激化的背景下，中國海洋執法體制重構正在緩慢而艱難地推進中。認知對象是改造對象的前提和基礎，全面認識、正確評價現行海洋執法體制對于中國海洋執法體制重構的順利開展和海洋管控能力的持續提升具有重要的現實意義。文章按照“法律規范說”的理路，聚力于立法分析的視角，按照模糊主體、單一確定主體和多元確定主體，明確授權和指引授權，獨立負責、分類管理和主次配合等不同標準，從執法主體、執法權限、執法機制等不同層面系統梳理了我國部門規章以上的涉海法律規范，全面分析、深入揭示了我國海洋執法體制建構的制度安排、布局現狀和鮮明特點。

海洋執法；體制安排；規范分析

“向海則興，背海則衰?！?0世紀風云變幻的國際形勢和列強數度入侵的慘痛經歷，讓擁有著數千年燦爛文明的中華民族對海洋及與之密切相連的制海權有了刻骨銘心的認知。[1]進入21世紀的第二個十年，在世界范圍內海洋權益之爭頻繁發生、漸趨激化和海洋綜合管理體制改革廣泛推進、全面深化的背景下，[2]中國在戰略布局層面正式啟動了海洋執法體制重構的進程。①2013年3月10日，《國務院機構改革和職能轉變方案》提出整合中國漁政、中國海監、邊防海警和海關緝私等四支執法隊伍（漁政、海監限于國家隊層級）及其職責，重新組建國家海洋局，并以中國海警局名義開展海上維權執法。認知對象是改造對象的前提和基礎，全面認識、正確評價現行海洋執法體制對于中國海洋執法體制重構的順利開展、海洋管控能力的持續提升和海洋強國戰略的穩步實施具有重要的現實意義。

“體制”一詞在不同的研究領域中內涵略有差別，政治學上的“體制”是指國家基本制度的表現形式，詞義學和管理學上的“體制”含義基本一致，指“國家機關、企業事業單位在機構設置、領導隸屬關系和管理權限劃分方面的體系、制度、方法、形式等的總稱”[3]，在行政組織法學范疇，體制則主要指行政主體結構中各層次、各部門之間通過法定程序確立的行政關系制度化的表現形式。[4]筆者無意于在語義學角度細究“體制”一詞的內涵演化，也不想按照“海洋+執法+體制”的通常理路推導中國海洋執法體制的確切涵義，而是計劃選擇一種比較笨重但較為客觀的方式——從繁雜瑣碎的立法規范分析入手，讓法律法規“發聲”，來為我們解釋中國海洋執法體制的制度安排，通過梳理、對比龐雜的具體法律條款，逐步明晰中國海洋執法體制在主體設置、權限分配和執法體制等不同層面的具體特征，以為我國正在艱難推進的海洋執法體制重構提供有益指導。

一、有關海洋執法主體規定的法律規范分析

執法主體的確定是執法體制建構的起點，也是研究執法權力配置體系的原點，主要解決“由誰執法”的問題。如果說行政權是國家權力體系中最活躍、最能動的權力，[5]那么行政執法權無論是在能動的深度（對相對人利益的影響程度）還是廣度上（對相對人利益的影響范圍）都是毫無爭議的“臺柱子”。因此，無論是從規制公權力、保障私權利的法治實踐角度，還是從推進依法治國、建設社會主義法治國家的法治戰略層面，立法對執法主體的授權都應是明確和清晰的，特別是對于“授權于誰”必須明確，但真實世界是復雜多樣的，加之立法技術、機構設置等多方面現實因素的制約，立法中應然與實然的差距同樣存在。按照執法主體的確定程度和數量多少，我國涉海法律規范對執法主體的確定方式大體上可歸結為模糊主體、單一確定主體、多個確定主體三類：

表1 有關海洋執法主體規定的現行主要法律、行政法規和部門規章條款

1.模糊主體。所謂模糊主體，即立法并未明確規定特定海洋行政執法事項具體由哪一個特定的行政機關（機構）或法律法規授權的組織承擔。按照“模糊”的程度，具體立法中又可分為兩種表述方式：一種是以“有關機關”或“主管機關”代指，如《領海及毗連區法》第8條第4款規定：“外國船舶違反中華人民共和國法律、法規的，由中華人民共和國有關機關依法處理”，《專屬經濟區和大陸架法》第5條規定：“任何國際組織、外國的組織或者個人進入中華人民共和國的專屬經濟區從事漁業活動，必須經中華人民共和國主管機關批準”，《深海海底區域資源勘探開發法》第5條規定：“國務院海洋主管部門負責對深海海底區域資源勘探、開發和資源調查活動的監督管理。國務院其他有關部門按照國務院規定的職責負責相關管理工作”；另一種則僅指明違法行為及相應的處置措施或執法權限，直接回避了對執法主體的規定或授權另行確定執法主體。如《專屬經濟區和大陸架法》第12條第1、2款分別規定：“中華人民共和國在行使勘查、開發、養護和管理專屬經濟區生物資源的主權權利時，為確保中華人民共和國的法律、法規得到遵守，可以采取登臨、檢查、逮捕、扣留和進行司法程序等必要的措施”、“中華人民共和國對在專屬經濟區和大陸架違反中華人民共和國法律、法規的行為，有權采取必要措施，依法追究法律責任，并可以行使緊追權?！薄陡劭诜ā返?條第3款規定“由港口所在地的市、縣人民政府管理的港口，由市、縣人民政府確定一個部門具體實施對港口的行政管理；由省、自治區、直轄市人民政府管理的港口，由省、自治區、直轄市人民政府確定一個部門具體實施對港口的行政管理”。

主體法定是依法行政原則的首要準則，因此立法中應當盡量避免對執法主體的不確定性規定，模糊主體的情形只能是“特例”，其原因大概可以歸結為以下兩點：一是特定海洋執法事項的內容過于龐雜，涉及部門眾多，采用列舉的方式羅列執法主體難以窮盡或過于繁瑣，只得以“有關機關”或“主管機關”指代，如《環境保護法》第10條第2款規定“縣級以上人民政府有關部門和軍隊環境保護部門，依照有關法律的規定對資源保護和污染防治等環境保護工作實施監督管理”，第61條規定“建設單位未依法提交建設項目環境影響評價文件或者環境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，由負有環境保護監督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀”；二是因立法時對特定海洋行政執法事項的內容認識尚不充分、范圍有待清晰，伴隨行政執法體制不健全等因素，暫時難以確定特定海洋執法事項具體應由哪個機關或機構承擔較為適宜，故采取回避或授權另定的方式予以解決。如前述《專屬經濟區和大陸架法》第12條第1、2款采取了回避的做法，而《鹽業管理條例》第4條采取授權另定的方式，規定“省及省級以下人民政府鹽業行政主管部門，由省、自治區、直轄市人民政府確定，主管本行政區域內的鹽業工作”，《港口法》第6條第3款采取了相同的處理方式。

2.單一確定主體。所謂單一確定主體，即法律法規明確授權某一特定行政機關或組織依法行使海洋管理特定領域或特定事項的行政執法職權并由其獨立承擔所為執法行為導致的相應法律責任。從學理層面分析，單一確定主體的立法安排有利于明晰執法權力，厘清執法責任，避免推諉扯皮，減少程序消耗，提升執法效能。從上表梳理的法條可以看出，雖然我國涉海立法中采取單一確定主體安排的法律規范居于絕對多數，但執法主體的數量過多，且呈現出明顯的部門化傾向，主要可以歸納為以下五類:一是農業（漁業）行政主管部門及其漁政監督、漁港監督、漁船檢驗執法機構，主要由《漁業法》、《漁業法實施細則》、《水生野生動物保護實施條例》、《漁港水域交通安全管理條例》、《漁業船舶檢驗條例》、《渤海生物資源養護規定》、《漁業捕撈許可管理規定》等漁業資源保護及漁業生產（安全）秩序維護類法律規范授權；二是海洋行政主管部門及其海洋監察執法機構，主要由《海島保護法》、《海域使用管理法》、《海洋傾廢管理條例》、《海域使用權管理規定》、《海洋自然保護區管理辦法》、《海洋功能區劃管理規定》等海洋資源保護類法律規范授權；三是交通行政主管部門及其港口、海事執法機構，主要由《海上交通安全法》、《港口法》、《海商法》、《航道管理條例》、《船舶和海上設施檢驗條例》、《船舶登記條例》、《海上交通事故調查處理條例》、《船員條例》、《海上交通事故調查處理條例》、《海上海事行政處罰規定》等海上交通秩序維護類法律規范授權；四是公安部門及其邊防、海警、海關緝私執法機構，主要由《治安管理處罰法》、《海關法》、《公安機關海上執法工作規定》、《公安機關辦理刑事案件程序規定》、《公安機關適用繼續盤問規定》、《海關行政處罰實施條例》等公共秩序、社會秩序維護類法律規范授權；五是其它涉海行政執法主體，包括環境保護主管部門及其環保執法機構，國土管理部門及礦產、鹽業等執法機構，安全監管部門及其安監執法機構，出入境檢驗檢疫機構、測繪管理機構等，主要由《環境保護法》、《土地管理法》、《礦產資源法》、《進出境動植物檢疫法》、《土地管理法實施條例》、《鹽業管理條例》、《礦產資源法實施細則》、《建設項目環境保護管理條例》、《進出境動植物檢疫法實施條例》等法律法規授權。

如果從更微觀的層面考察，我國現行法律規范中明確授權的涉海行政執法主體還可以進一步細分為漁政監督、漁港監督、漁船檢驗、海洋監察、海事管理、邊防海警、海關緝私、國土監察、環保執法、檢驗檢疫等十個更為專業和純粹的小類，這也是我國海洋管理實踐中“五龍鬧?！?、“七龍治水”、“九龍治?！钡确Q謂的由來。[6]立法之所以“造就”如此之多的海洋執法主體，其原因主要有兩個：一是海洋在地理和物理方面的獨特自然屬性。海洋是與陸地并列的地球兩大地理單元之一，是生命支持系統的重要組成部分，是人類生活、生產新的發展空間，海洋巨大的水體容量、豐富的資源稟賦、多元的利用方式決定了海洋開發產業的多樣化和復合性，進而決定了海洋執法內容的多專業、多維度、多層面特征，這是海洋執法主體眾多的物質基礎；二是我國海洋開發和海洋管理實踐的部門化傾向。受認識水平、開發技術等多種因素的影響，我國的海洋開發與海洋管理實踐呈現出明顯的行業化特征，特別是在海洋管理方面，明確表現為多個陸地行業管理部門執法職能和管理觸角向海洋領域的延伸，[7]這其中既有部門利益驅動的緣由，也有對海洋認知水平不高、管理理念簡單、管控方式粗放的因素。

3.多個確定主體。所謂多個確定主體，是指法律法規明確授權兩個或兩個以上的特定行政機關或組織依法行使海洋管理特定領域或特定事項的行政執法職權并由其分別對各自所實施行政執法行為的后果承擔相應的法律責任。前已述及，我國海洋管理和海洋執法實踐呈現出典型的行業化、部門化特征，在海洋立法領域也難以跳脫出行業利益和部門利益的牽絆，以至時而出現行業立法、部門立法的現象。在這種背景下，除非“情非得已”，否則立法中一般不會出現多個確定主體的情形，上表梳理的法條也從側面印證了這一點，無論是法律、法規還是部門規章，同時授權多個確定執法主體的條款均為個位數，特別是在部門規章層面，僅有《圍填海計劃管理辦法》、《海洋特別保護區管理辦法》、《無居民海島使用金征收使用管理辦法》和《水產品批發市場管理辦法》4部，而且除《水產品批發市場管理辦法》第4、5、20條分別規定由工商、漁業行政主管部門對水產品批發市場實施行業指導和監督管理外，其余3部規章中的相關條款均不涉及執法檢查和行政處罰的內容，《圍填海計劃管理辦法》第4、18條和《海洋特別保護區管理辦法》第5條分別是對圍填海計劃和海洋特別保護區規劃批準、制定行為的規制，《無居民海島使用金征收使用管理辦法》第7條則是對無居民海島使用金征收和管理的規定。

也正是基于相同的原因，涉海立法中同時授權兩個以上確定行政執法主體的情形主要有三種；一是地方管理部門和軍事管理部門并存，如《航標條例》第3條規定:“國務院交通行政主管部門負責管理和保護除軍用航標和漁業航標以外的航標，軍隊的航標管理機構……在軍用航標的管理和保護方面行使航標管理機關的職權?！倍蔷C合管理部門和行業管理部門并存，如《圍填海計劃管理辦法》第4條規定:“國家發展改革委和國家海洋局負責全國圍填海計劃的編制和管理。沿海各?。ㄗ灾螀^、直轄市）發展改革部門和海洋行政主管部門負責本級行政區域圍填海計劃指標建議的編報和圍填海計劃管理”；《無居民海島使用金征收使用管理辦法》第7條規定:“無居民海島使用金屬于政府非稅收入，由省級以上財政部門負責征收管理，由省級以上海洋主管部門負責具體征收?！比歉餍袠I管理部門各自其職，“自掃門前雪”。如《海域使用管理法》第7條規定:“國務院海洋行政主管部門負責全國海域使用的監督管理……漁業行政主管部門依照《中華人民共和國漁業法》對海洋漁業實施監督管理。海事管理機構依照《中華人民共和國海上交通安全法》對海上交通安全實施監督管理?！?/p>

二、有關海洋執法權限分配的法律規范分析

法無授權不可為，這是現代法治對公權力主體的基本要求，是權力規制和權利保障制度建構的重要基點之一。明確的法律授權既是行政執法主體積極行使執法職權，有效維護特定領域秩序穩定和利益平衡的憑仗，也是明晰執法權力邊界，厘清執法責任范圍，指導執法主體依法行政的樊籬。按照職權法定的程度和方式，可以簡明地將我國涉海立法中的授權性法條分為明確授權和指引授權兩類:

表2 有關海洋執法權限分配的現行主要法律、行政法規和部門規章條款

1.明確授權。所謂明確授權，即涉海法律規范對特定海洋行政執法主體的監管對象、職責范圍、執法手段及有關程序性事宜給予明確清晰的界定。按照實體和程序、原則與具體、權限與手段等不同的對比性標準，可以將明確授權類法條分為多個組別，此處重點分析以下四類:一是原則性規定，即宣示性規定由特定主體監督管理特定領域或特定類型的海洋行政執法事務但并不界定具體的管理職權，多出現在具體法律、法規的總則部分，如《漁業法》第6條規定:“國務院漁業行政主管部門主管全國的漁業工作?？h級以上地方人民政府漁業行政主管部門主管本行政區域內的漁業工作?！倍菣嘞揞愐幎?，即相關法條明確規定特定海洋行政執法主體的具體權限，如《海島保護法》第41條規定:“海洋主管部門應當依法對無居民海島保護和合理利用情況進行監督檢查。海洋主管部門及其海監機構依法對海島周邊海域生態系統保護情況進行監督檢查?！贝送?，各類立法一般都在罰則部分對特定主體針對特定違法行為的行政處罰權作了集中規范；三是手段類規定,即相關法條明確授權特定主體行使特定海洋執法職權時可以采取的具體執法手段，如《領海及毗連區法》第14條規定:“中華人民共和國有關主管機關有充分理由認為外國船舶違反中華人民共和國法律、法規時，可以對該外國船舶行使緊追權”，并對如何行使緊追權作了明確規范；四是程序性規定，即對特定主體行使特定海洋執法職權的程序進行規制，主要體現在《公安機關海上執法工作規定》、《公安機關辦理刑事案件程序規定》、《漁業港航監督行政處罰規定》、《漁業海上交通事故調查處理規則》、《漁業行政處罰程序規定》、《漁業水域污染事故調查處理程序規定》、《海上海事行政處罰規定》等程序性法律規范中。

2.指引授權。所謂指引授權，即有關涉海法律規范本身并不明確界定特定海洋行政執法主體的執法權限，而是采取授權特定主體另行立法或規定另行參照其它相關法條行使執法職權的方式來授權。從職權法定、行政法治的角度評價，立法中應當盡量避免出現指引授權的情形，防止因權力不清、責任不明導致執法實踐中自由裁量幅度過大、任意行政的問題。立法實踐中指引授權主要有兩種類型:一種是因對海洋管理特定領域或特定事項的認識不夠充分或存在其它客觀原因，暫時難以確定該領域或事務具體的執法內容、執法權限和執法程序，因此規定由有關主體另行制定法律法規、部門規章或規范性文件予以進一步落實，主要體現在基本法律的有關條款中，如《船舶和海上設施檢驗條例》第30、31條分別規定:“除從事國際航行的漁業輔助船舶依照本條例進行檢驗外，其他漁業船舶的檢驗，由國務院漁業主管部門另行規定?！薄昂Ｉ显O施中的海上石油天然氣生產設施的檢驗，由國務院石油主管部門會同國務院交通主管部門另行規定?！绷硪环N是法律法規對有關海洋行政執法事項的實體性和程序性內容已經做出了較為具體和細致的規定，在其它法律或與其相對應的行政法規和部門規章等下位法中直接或間接引用該法條，規定有關執法主體依據相關規定行使執法職權，多出現在行政法規和部門規章層面。如《海洋環境保護法》第38條規定:“在岸灘棄置、堆放和處理尾礦、礦渣、煤灰渣、垃圾和其他固體廢物的，依照《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》的有關規定執行?！薄稘O業水域污染事故調查處理程序規定》第26、27條規定:“凡污染造成漁業損害事故的，都應賠償漁業損失，并由主管機構根據情節依照《漁業行政處罰程序規定》對污染單位和個人給予罰款?！薄胺参廴驹斐扇斯ぴ鲋澈吞烊粷O業資源損失的，按污染對漁業資源的損失及漁業生產的損害程度，由主管機構依照《漁業行政處罰程序規定》責令賠償漁業資源損失?！?/p>

三、有關海洋執法工作機制的法律規范分析

機制一詞，原指機器的構造和工作原理，后引申為有機體或社會組織的構造、功能和相互關系。學界對機制一詞的涵義及其與體制之間的關系觀點不一，學說眾多，筆者較為贊同孫綿濤教授的觀點，即機制本意的內涵是事物或現象各部分的“相互關系”及“運行方式”。[8]本文也不糾結于機制和體制這兩個范疇之間的先后和包容關系，因為無論持何種觀點，都無法否認機制與體制之間互相依存、相互促進的互動關系。按照對海洋執法主體之間協作方式規定的不同，可以將有關涉海法律規范分為以下三類：

1.獨立負責。所謂獨立負責，是指法律規范明確授權某一特定行政執法主體獨自行使海洋管理某一領域或某類事務的行政執法職權并自行承擔其執法行為導致的相應法律后果。我國并沒有類似美國海岸警備隊、日本海上保安廳、韓國海洋警察廳之類的綜合性海洋執法機構，因此我國涉海法律規范中關于某一特定主體獨立負責特定海洋執法職權的規定具有三個明顯的特點：一是有關獨立負責授權的涉海法律規范數量眾多，上表梳理的包含獨立負責授權規定的涉海法律共有19部、行政法規40部、部門規章50部，分別占本課題梳理法律規范總數的70.4%、85.1%、68.5%，同時授權的法律規范層次偏低，主要以行政法規和部門規章為主；二是被授權獨立負責特定海洋執法事務的執法主體數量眾多，如前文所分析的，目前我國各類涉海執法主體至少可分為5大類10余個小類，這是我國與美國、英國、加拿大、日本、韓國等實施海洋綜合管理或設立了綜合性海洋執法主體的海洋強國之間最大的區別；[9]三是被授權執法主體所承擔的特定海洋執法職權范圍有限，各類海洋執法主體被授權獨立承擔的海洋執法權限一般僅局限于海洋管理某個領域中一個方面的事務。之所以具備上述三個明顯特點，原因仍在于我國的海洋管理和海洋執法體制總體上以行業或部門分散管理為主，授權性法律規范多以行政法規、部門規章等部門性或行業性立法為主，故此授予特定主體的海洋執法權局限于部門職責范圍之內或部門利益主要關涉所在，執法權力分散自然導致執法主體雜亂。

2.主次配合。所謂主次配合，是指立法明確規定由某一特定行政執法機關或組織為主體，另一個或幾個執法機構為輔助，共同承擔海洋管理某一領域或某類事務的行政執法職責。從上表梳理的具體涉海法律規定看，海洋執法主次配合機制的立法模式可分為兩種情形:一種情形是以某一綜合性管理部門為主體，其它相關行業執法機構為輔助，共同負責特定海洋執法事務。如《海洋環境保護法》第5條規定:“國務院環境保護行政主管部門……對全國海洋環境保護工作實施指導、協調和監督，并負責全國防治陸源污染物和海岸工程建設項目對海洋污染損害的環境保護工作。國家海洋行政主管部門負責海洋環境的監督管理……負責全國防治海洋工程建設項目和海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害的環境保護工作。國家海事行政主管部門負責所轄港區水域內非軍事船舶和港區水域外非漁業、非軍事船舶污染海洋環境的監督管理，并負責污染事故的調查處理……國家漁業行政主管部門負責漁港水域內非軍事船舶和漁港水域外漁業船舶污染海洋環境的監督管理，負責保護漁業水域生態環境工作……軍隊環境保護部門負責軍事船舶污染海洋環境的監督管理及污染事故的調查處理?！绷硪环N是以某一特定行業主管部門為主體，其它相關行業管理部門或執法機構為輔助，共同承擔海洋管理特定領域或特定事務的執法權。如《海島保護法》第9條規定：“國務院海洋主管部門會同本級人民政府有關部門、軍事機關，依據國民經濟和社會發展規劃、全國海洋功能區劃，組織編制全國海島保護規劃，報國務院審批?！薄秶鴥人愤\輸管理規定》第45條規定：“水路運輸管理部門應當與當地海事管理機構建立聯系機制……及時將本行政區域內水路運輸經營者的經營資質保持情況通報當地海事管理機構。海事管理機構應當將有關水路運輸船舶重大以上安全事故情況及結論意見及時書面通知該船舶經營者所在地設區的市級人民政府水路運輸管理部門?！?/p>

3.分類管理。所謂分類管理，是指立法明確規定由兩個或兩個以上的行政執法主體按照職責分工，分別承擔海洋管理某一領域或某類事務中一定行政執法職權并分別承擔各自執法行為所導致的相應法律后果。在我國海洋管理體制以行業或部門分散管理為主的背景下，有關涉海法律規范授權實行海洋執法分類管理機制的主要原因有兩個:一是特定海洋執法領域或執法事務的內容較為繁雜或業務較為專業，采取授權某一個特定執法機構獨立承擔的方式無法完全勝任該領域或事務執法任務的需求；二是在海洋管理領域執法部門林立的情形下，立法必須照應和結合海洋執法的現實基礎，協調和維護各行業管理部門和執法機構的既有利益。如《海域使用管理法》第7條規定:“國務院海洋行政主管部門負責全國海域使用的監督管理……漁業行政主管部門依照《中華人民共和國漁業法》，對海洋漁業實施監督管理。海事管理機構依照《中華人民共和國海上交通安全法》，對海上交通安全實施監督管理?！绷⒎ㄖ宰鞒鲇珊Ｑ笮姓鞴懿块T (執法任務主要由中國海監承擔)、漁業行政主管部門（執法任務主要由中國漁政承擔）、中國海事（隸屬于交通行政主管部門）三個執法機關（機構）分類實施海域使用管理領域的特定執法任務，原因正在于海域使用類型多樣、管理對象層次不一、執法任務內涵豐富，現行機構設置條件下國內尚無一個執法機構能夠獨自承擔海域使用管理全領域的執法職責，而且在《海域使用管理法》頒布之前，海洋漁業已由漁業行政主管部門及其漁政漁港監督機構、海洋交通業已由交通行政主管部門及其海帶管理機構分別承擔，在行業管理模式暫時無法重構的背景下，立法只能做出分類管理的制度安排。

從制度安排層面分析，分類管理的執法機制暫時解決了海洋管理特定領域或特定事務執法主體法定的配置需求，暫時應對了海洋開發利用特定領域秩序維護、利益保護的基本要求，但其最大的不足或弊端在于忽視了海洋的流動性、整體性、綜合性[10]，延續了行業管理、分散管理的思路，各行業執法主體無法跳出部門利益的牽絆，導致“利之所在群龍共趨，害之所在群龍同避”。雖然有關法律規定對各類執法主體的協同配合機制預先作了安排和要求，如《海域使用管理法》第41條規定:“依照法律規定行使海洋監督管理權的有關部門在海上執法時應當密切配合，互相支持，共同維護國家海域所有權和海域使用權人的合法權益?！钡蚍梢幏豆逃械臏笮?、原則性、穩定性等特征，從海洋執法實踐和管理實效看，各行業執法主體之間既有職權交叉、業務重疊，互相爭權的問題，也有職能空位、執法缺位、相互推諉的問題，[11]嚴重影響了我國海洋開發事業的發展和海洋管控能力的提升。

前文分別從執法主體、執法權限、執法機制層面對我國有關海洋執法體制的相關立法規定進行了分析。下面我們可以嘗試著按照“法律規范說”的思路，將我國現行的海洋執法體制概括如下，即在執法主體層面以行業或部門執法機關（機構）為主，在執法權限層面以行業行政管理性法律法規授權為主，在執法機制層面橫向以部門分散管理為主、縱向以中央與地方分級管理為主，在執法力量配置層面以省級以下地方性執法機構為主，在執法手段層面以行政處罰為主，具有綜合不夠、分散有余、主體多元、配合不足明顯特征的分散型粗放式海洋行政執法體制。

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On Chinese Marine Law Enforcement Institutional Arrangement——From the View of Normative Analysis

DONG Jiawei1,WANG Sheng2
（1.Ocean and Fishery Supervision and Inspection Corps of Shandong Province,Ji'nan 250002 China；2.Oceanic and Fisheries Department of Shandong Province,Ji'nan 250002 China）

The reconstruction of Chinese marine law enforcement system has been put on the agenda hard and tardily under the background of frequent occurrence of maritime rights and interests disputes worldwide.It has important practical significance to comprehensively understand and correctly evaluate the current marine law enforcement system for the smooth reconstruction of Chinese maritime law enforcement system and continuous enhancement of Chinese marine control ability.In consideration of the principle that cognition is the premise and foundation of reconstruction,the article focuses on legislation analysis based on different standards,systematically combs Chinese marine legal norms above departmental rules in the perspective of the law enforcement main body,the law enforcement authority, the law enforcement mechanism along with the way of"legal norms theory"and then comprehensively analyzesand deeply revealesthe system arrangement,the presentsituation and the construction characteristics of Chinese marine law enforcement system.

marine law enforcement；institutional arrangement；normative analysis

D922.1

：A

：2095-2384（2016）04-0010-10

（責任編輯 儲 歡）

2016-10-08

中國海洋發展研究會基金項目（CAMAJJ201509）。

董加偉（1978－），男，山東膠南人，山東省海洋與漁業監督督察總隊工程師，法學博士，主要從事行政法學、海洋法、漁業法等方面的研究。