區域協同背景下的寧淮一體化發展路徑研究

史紀鎖 黃永東 劉明 李琪琳

區域協同背景下的寧淮一體化發展路徑研究

史紀鎖 黃永東 劉明 李琪琳

隨著我國城市化進程的速度不斷加快，不同城市間的相互作用不斷加強，在產業、科技、文化等方面的合作不斷地增加，呈現出不同城市間合作、協同、一體發展的趨勢。[1]然而，目前對城市協同發展的路徑研究相對較少，相關案例也不多見。本文以南京、淮安為例，介紹了城市一體化發展規劃中基礎設施、經濟產業、科技創新、文化建設、公共服務、生態環境六方面的協同發展路徑。本文的思路可以為今后相關規劃的制定厘清思路，提供借鑒。

區域協同；一體化發展；路徑研究

一體化發展是把區域中相互獨立的主權實體，突破行政邊界[2]，通過某種方式逐步在同一體系下包容彼此，相互合作。是優化資源配置，減少合作區域的發展壁壘，降低合作門檻，達到區域資源和生態要素的有機結合，實現基礎設施[4]、產業科技[3]、文化建設[5]、公共服務[6]、生態環境[7]等經濟社會各方面的高度融合發展，從而提升區域競爭力。

在經濟全球化、知識與科技創新作用日益重要的背景下,區域經濟一體化已經成為經濟發展的主要形式和必然選擇。[7]根據國際經驗，完成城市間的一體化發展一般需要30年以上時間，分合作發展階段（初期）、協同發展階段（中期）和一體化發展階段（成熟期）三個階段。南京、淮安是南京都市圈和長江三角洲區域一體化發展中的兩個重要節點城市，地緣相近，人文相近，在各個行業都有著密切的來往，有著一定的一體化合作基礎，如何提高兩地各行業協同協作的水平，盡早實現一體化發展是兩地政府亟待解決的問題。

一、南京淮安協同發展現狀

1.發展基礎

2015年，南京、淮安兩地行政區劃總面積16669平方公里，人口1384萬人，地區生產總值12465.86億元，在全省和南京都市圈經濟社會發展格局中均占有重要地位。兩地交通便捷，現有G205與G25兩條高速公路南北向連接兩市，中心城區距離約150公里，行程約兩小時。

自2001起，兩市開展全方位的掛鉤合作，至2015年，累計合作共建園區5個，簽訂產業轉移項目1620個，完成固定資產引資額663.15億元，互派干部掛職交流259人，南京派駐醫療衛生專家隊伍進駐淮安縣（區）農村醫療衛生機構22批次，培訓淮安教師6900余人次，合作建研發機構19所，簽約科技合作項目147個，合作共建優質稻米基地460萬畝（次），南京在社會事業方面累計援助淮安項目資金2.4億元。

2.面臨機遇與挑戰

南京和淮安是“一帶一路”、長江經濟帶和淮河生態經濟帶的重要節點區域，根據江蘇省委省政府區域協調發展戰略部署，南京需加快與鎮江、揚州一體化發展，輻射帶動淮安等城市發展?！督K省國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中也明確指出，要“支持淮安參與寧鎮揚同城化建設”。此外隨著毗鄰淮安的南京江北新區上升為國家層面新區，以及“十三五”期間寧淮城際鐵路項目的落地，兩地合作迎來重大機遇，已具備區域一體化的時空基礎和發展條件，需要從掛鉤幫扶實現到協同合作共贏質的飛躍。然而現階段，由于兩地缺乏有利的政策指引，合作深入進行缺乏有力的切入點。

二、南京淮安協同發展路徑

為提升兩市區域協同發展能力，提升兩市綜合競爭力，兩市政府為緊抓“十三五”期間的重大機遇，以遵循協同理論為基礎[8]，以發展創新為動力，以提升合作質量和效益為核心，以推進產業協調發展為導向，以提高兩市人民生活水平為愿景，組織編制《寧淮一體化發展規劃》，旨在更好地發揮政府推進作用和市場放大作用，形成寧淮協同發展機制與策略，實現兩市基礎設施、產業發展、科技創新、文化建設、公共服務、生態文明六方面的一體化發展。

1.基礎設施一體化發展路徑

充分發揮交通先行的引導作用，堅持適度超前、協調發展的原則，推進交通和信息基礎設施共建共享，構建適應一體化發展要求的基礎設施支撐體系。

（1）加快發展軌道交通。圍繞寧淮軌道交通圈1小時通達的發展目標，通過推進軌道交通線路及樞紐建設、完善鐵路集疏運系統、大力發展多式聯運等措施，構建銜接緊密、溝通順暢的寧淮間高等級軌道交通網，近期加快推進寧淮城際鐵路建設，“十三五”期間謀劃建設寧淮貨運鐵路通道。

（2）優化發展公路交通。圍繞寧淮間任意縣公路交通實現3小時通達，主城區實現2小時通達的目標，通過推進寧淮間干線公路提檔加密、強化交通運輸管理與服務一體化等措施進一步優化完善寧淮間高等級公路網。

（3）積極發展水運交通。充分發揮水運成本低、綠色環保的優勢，通過優化寧淮港口功能分工，提高港口作業能力，加強港口合作等措施，構建分工合理、銜接緊密的高等級航道網。

（4）合作發展航空交通。明確寧淮機場功能定位、優化整合航空資源，形成以南京祿口機場為核心、淮安漣水機場為輔助、通用機場為補充，功能清晰、分工明確、運行高效的區域航空體系。

（5）全力推動“數字寧淮”發展戰略。統籌信息基礎設施建設，深化電子商務、電子政務應用與信息資源整合，促進網絡資源共享，加強信息安全保障體系和網絡信任體系建設與管理，打造“智慧寧淮”。

2.經濟產業一體化發展路徑

發揮市場主導和政府引導作用，按照“鏈式整合、集群支撐、協同發展”的思路，堅持協調發展、聯動發展和高端發展戰略，以創新為動力，以共建園區為載體，深化供給側改革，促進產業整合和優勢互補。

（1）協同發展先進制造業。通過建立跨市產業鏈和戰略聯盟，打造基于價值鏈上的產業鏈條和企業分工協作網絡，釋放寧淮一體化發展的協同效應，提升區域的產業競爭力。規劃期內，兩地重點在新一代信息技術產業、裝備制造業、汽車產業、鋼鐵產業以及新材料產業五個方面充分整合資源，優化分工與協作。

（2）融合發展現代服務業。充分發揮南京中國現代服務業名城作用，加快發展高端服務業，全面發揮金融、物流等生產性服務業對周邊城市的帶動作用，共同推動兩市旅游、健康養生養老、商貿流通等生活性服務業的高端化發展，推動房地產、居民服務等傳統服務業的精細化、品質化發展，共同發展總部經濟，提升服務型經濟發展水平。

（3）共同發展現代農業。發揮兩地特色資源優勢，推進農業科技進步與創新，加快品牌建設，統籌推進農業現代化進程，提升區域農產品質量，培育農業新型業態，合作共建優質農產品基地。

（4）大力發展共建園區。創新園區共建模式，建立利益共享機制，加強共建園區產業引導，在市級層面統一整合資源，有序集聚轉移關聯產業，做大做強產業鏈。加大兩市投入力度，加強南京科研機構、金融機構支持力度，形成產業轉移和轉型升級合力，將共建園區建設成為特色園區、精品園區，提升在全省共建園區中的位次。

3.科技創新一體化發展路徑

聚集整合兩地創新要素，強化南京科技創新中心功能，釋放淮安創新合作的“基地”“腹地”潛力，充分發揮科學技術在寧淮一體化發展中的支撐和引領作用，推進區域創新成果產業化和競爭力提升。

（1）促進科技資源共享。全面推進科教資源聯網共享，促進兩地高校、數字圖書館、科技數據庫等公共科技信息資源聯網共享；依托寧淮高校、科研院所優勢學科，聯合兩地重點企業，共同建設一批與主導產業緊密結合的重點實驗室或研發中心；依托南京高校在淮研究機構的技術優勢，不斷擴大對淮安科技服務的廣度和深度。

（2）提高科技創新能力。鼓勵區域內企業進行科技創新與技術吸收，協同提供企業研發配套公共服務；針對寧淮特色產業，整合兩地乃至全省、更廣領域的高校、科研院所和企業資源，進行關鍵技術、共性技術攻關。

（3）提升科技服務能級。加強科技人才中介機構培育，建立兩地國際化人才市場；促進科技交流合作，加快創建寧淮企業聯盟、研究會、商會等合作組織，增強企業間科技創新網絡聯系；壯大技術服務市場，擴大“南京聯合產權（科技）交易所”和“國家專利技術（南京）展示交易中心”服務范圍；加大金融對科技創新的支持，鼓勵銀行提升對科技企業的信貸力度，實施兩地合作重大科技成果項目落地轉化激勵計劃。

4.文化建設一體化發展路徑

以深厚的歷史文化底蘊和包容開放的地域文化特色為紐帶，整合同源文化資源，滿足人民群眾日益增長的精神文化需求，為區域和諧發展提供新動力，構筑“江淮文化”認同新格局。

（1）共同打造“江淮文化”共建文化機構與聯盟。兩市合作成立文化智庫、文化咨詢機構，為兩地文化發展出謀劃策；共同建設特色主題文化，深入挖掘光輝燦爛的傳統文化，以明文化、和平文化、四大名著、水文化為主題，共同打造兼收并蓄、南北交融的“江淮文化”地域文化標桿。

（2）同城發展文化事業。推動實現各類優質文化信息資源、公共圖書館文獻資源、文物景點資源共建共享；加強文化交流合作，共建文化人才培訓系統，推動各類人才共同培養與資源共享；推進文化遺產傳承保護合作，鼓勵南京博物總館、南京大學、南京云錦研究所等單位專家指導淮安文化遺產發掘、保護與利用工作；實施“雙城”演出計劃，定期組織兩市優秀演出團體異地演出。

（3）一體發展文化產業。發揮南京文化產業的人才、資本和龍頭企業優勢，結合淮安的文化資源優勢，推動文化產業鏈、產業基地合作，推進文化機構和文藝精品的協作，促進文化產業一體化發展。

5.公共服務一體化發展路徑

堅持經濟發展與惠澤民生相統一，優化公共服務體系，創新公共服務供給方式，建立合作共享機制，推進教育、醫療衛生、體育、就業與社會保障、公共事務管理協同發展，保障居民幸福生活，創立全國高水平、高品質的公共服務共享示范區。

（1）優質均衡發展教育事業。進一步鞏固寧淮基礎教育合作機制，推動基礎教育資源統籌共享，統籌發展職業教育，充分激發高?；盍?，推進教育信息共享，大幅提升教育水平。到2020年，基礎教育教科研互通，職業教育實現資源全面共享，高等教育實現普惠共享。

（2）共建共享醫療衛生服務。建立醫療衛生發展協調機制，通過醫療衛生機構合作共建、強化對口全面扶持、醫療信息共享等方式，擴大優質醫療資源總量，更好地解決兩市人民群眾看病難問題。

（3）合作發展雙城體育事業。整合體育場館和人才資源，優化資源配置，全面提升體育發展整體水平，形成體育事業合作互動、共同發展的新格局。

（4）統籌就業服務與社會保障。深化就業服務合作，加強社會保障合作，逐步縮小籌資標準與保障水平差距，共同構筑全民參保、政策趨同、流轉順暢的和諧都市區。

（5）協同共管社會公共事務。深化公共事務管理合作，整合兩市社會管理資源；推動公共事務信息共享與跨界聯動，共建平安都市區。

6.生態環境一體化保護路徑

落實南京都市圈規劃中生態安全格局建設的要求，共同構筑生態安全底線；設立區域環境監測網絡，形成污染協同監管機制，推進環境協同治理；共同構建綠色產業循環體系[7]，樹立綠色生產和綠色消費意識。

（1）生態紅線共筑。牢固樹立生態紅線的觀念，按照江蘇省生態紅線區域的劃定要求，嚴禁在紅線范圍內進行掠奪式的開發與破壞式的發展行為；補充臨界地區生態紅線勘定，完善對跨市生態紅線區域的銜接；制定生態紅線區域監管政策，加強對生態紅線區域的監管力度。

（2）環境污染共治。加強兩地政府環境治理過程中管理與監督職能的銜接整合；加強污染聯合防治力度，開展污染氣體、水體、固體以及土壤的協同治理工作；建立兩市環境污染治理信息公開、共建和共享機制。

（3）綠色低碳共營。進一步深化節能減排，推動產業綠色轉型升級，充分發揮淮安國家級綠色低碳試點城市示范帶動作用；支持寧淮合作共建、掛鉤園區企業參與江蘇省項目節能量交易的試點工作。

（4）倡導綠色消費理念。進一步加強生態文明宣傳教育，鼓勵綠色低碳生活方式和行為。

7.政策保障

為了保障寧淮一體化規劃有序實施，還應做好以下幾點:（1）加強組織領導,構建寧鎮揚淮或寧淮一體化聯席會議制度，加強市政府及各部門的溝通與合作；（2）創新體制機制，建立共建共享機制，加快跨區域交通基礎設施、公共服務等共建共享，支持先行區試點，推動淮安市金湖、盱眙、洪澤先行先試融入江北新區發展；（3）強化要素保障，確保一體化發展過程中的人力資源、資金、科教、信息技術等資源落實到位；（4）推進開放合作，主動落實國家重大戰略，加強與省際、港澳臺地區的合作；（5）加強政策支持，圍繞寧淮一體化發展的目標和需求，從共建園區、投融資、創新、人才、土地、稅收等方面完善一體化發展的政策措施；（6）全面深化改革，進一步清理和減少行政審批事項，開辟寧淮一體化建設重大項目“綠色通道”，著力構建市場共同體；（7）凝聚社會力量，培育壯大社會組織加快寧淮一體化社會組織服務中心、服務平臺和志愿服務培訓中心建設，鼓勵社會各方參與治理；（8）強化項目支撐，以基礎設施、產業科技、文化建設、公共服務、生態環境6個方面的重大項目為抓手，推動寧淮一體化規劃實施。

三、總結

區域內不同城市由競爭到協同發展需要較長的時間，對其規劃與政策引導需要具有較高的先導性、前瞻性，南京淮安一體化發展規劃明確了區域協同主要目標，整體謀劃了協調發展路徑，積極探索了一體化發展機制，從基礎設施、產業發展、科技創新、文化建設、公共服務、生態文明6個方面全面闡述一體化的內涵和任務，從系統和全局的高度來繪制一張區域協調發展“藍圖”，規劃的相關內容可以為我國今后城鎮化過程中區域協同發展政策制定提供借鑒。

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（作者單位：淮安市發展和改革委員會）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.23.035