關于當前防控腐敗機會的研究綜述

周寶硯　曹　寬

關于當前防控腐敗機會的研究綜述

周寶硯曹寬

本文梳理了學界關于腐敗機會的概念界定、防控腐敗機會的重大意義及防控腐敗機會的效力邊界，力圖找出防控腐敗機會的主要舉措。

防控；腐敗機會；綜述

全面深化改革中，腐敗的危害毋庸諱言。從不同角度認識腐敗成因，會得出不同的解決之道。學界對腐敗產生成因的探析有三個層面：即價值取向偏差導致主觀上“想腐敗”；腐敗機會存在導致客觀上“能腐敗”；打擊和懲治腐敗不力導致行為者“敢腐敗”。三者中，腐敗機會既是現有腐敗動機轉化為腐敗行為的決定性因素，也會刺激和誘導新的腐敗動機產生。抓住腐敗機會這個關鍵，即使公職人員主觀上想腐敗，行動上敢腐敗，腐敗行為也難發生。

一、腐敗機會的學理厘清

學界對防控腐敗機會的研究分為廣義與狹義兩類。

狹義的腐敗機會是指制度漏洞。楚文凱認為“所謂腐敗機會是指使腐敗行為得以實現的客觀條件，通常指因體制機制制度的不完善而存在的漏洞”。［1］袁剛認為“腐敗機會是指腐敗主體或腐敗介體從事腐敗行為的時機和際遇。一般指制度、規則或者是辦事程序上的彈性過大、空缺和漏洞”。［2］江智偉進一步說明，“腐敗機會是指腐敗現象和腐敗行為產生和發生的恰好的時候、恰好的時機。即指國家公職人員在行使公共權力的過程中，公共權力的權限范圍、行使程序等缺乏應有的制度約束與規范，公共權力的自由裁量幅度過寬，公共權力含有一定的使用彈性，使國家公職人員有了權力尋租的機會?！保?］

廣義的腐敗機會涵蓋的范圍要大得多。程文浩認為“所謂腐敗機會，是指那些能使公職人員當時在不被發現情況下完成腐敗行為的機會”。［4］任建明和杜治洲對“不被發現的情況”進一步說明為，腐敗機會“并非人們通常所說的制度上存在漏洞那么簡單。制度上存在漏洞，制度不被執行或在執行中被扭曲，制度缺乏激勵，甚至制度本身就包含腐敗機會或對腐敗行為產生激勵都是可能的情況”。［5］吳志峰持類似觀點認為，“腐敗機會的生成，既有制度建設不完善的根本原因，也有執行力匱乏、腐敗成本低、治理腐敗措施單一等外在原因，是多種因素共同作用的結果?！保?］倪星等人的解釋同樣很有說服力，“機會關注的是腐敗行為的外部環境，包括宏觀層面的環境和結構因素，具體分為四個方面：（1）自由裁量權的大??；（2）普通民眾對腐敗的關注；（3）低的‘被抓’的可能性；（4）通過傳統的手段從財政資源中獲得個人私利機會的減少?！保?］

雖然這些說明不見得周全，也過于側重于制度視角，但提醒了我們，不能簡單機械地理解腐敗機會，也不能靜態、割裂地考察腐敗機會與腐敗動機、腐敗行為的關系，而要對腐敗機會進行更深入研究。與其他學者更側重客觀條件的定義迥然不同，肖克把腐敗機會定位在“主客之間”，認為“所謂腐敗機會，就是指連接腐敗行為主觀因素與客觀因素，使得腐敗從潛在可能變為現實的機會與條件”。［8］

綜上可以看出，“腐敗機會千變萬化，既源于各種現存的制度缺陷，也來源于官員的個人創造。隨著改革期間每一次重大的制度變遷，腐敗機會都會發生相應變化?！辈煌愋偷母瘮C會“相互補充，彼此刺激和放大，從而使腐敗分子始終擁有充足的腐敗機會”。［4］只有找出腐敗機會產生上的原因，才能使防控腐敗機會做到有的放矢。

二、防控腐敗機會的重大意義

腐敗機會在腐敗動機轉化為腐敗行為過程中起著十分重要的作用，防控腐敗機會是根治腐敗的關鍵一環。為此，大多數學者把腐敗機會放在腐敗行為產生過程中加以考察，并強調其與腐敗動機的關系。其中較有代表性的觀點來自肖克，他認為“腐敗機會對促成腐敗行為的發生，一是影響腐敗動機的強弱；二是促使腐敗動機發展為腐敗行為；三是在實施腐敗行為時幫助腐敗者濫用權力與公共資源”。［8］［10］其他學者的觀點大體一致。江智偉認為，“腐敗機會既能誘發腐敗動機的產生，又能使腐敗動機轉化為腐敗行為，反之，防控腐敗機會，不但能遏制腐敗動機的產生，也能防止腐敗行為的發生。即腐敗機會的多寡，決定腐敗動機的強弱，也決定腐敗行為成功的機率?！保?］

正是由于腐敗機會在腐敗行為產生過程中發揮著至關重要的功能和作用，越來越多的學者將其作為反腐的突破口。有的學者沿著這一邏輯從正面加以論證。程文浩認為，“腐敗機會在腐敗行為中發揮雙重作用，使其成為決定腐敗行為成敗的關鍵因素，理應成為我們預防腐敗的重點?！保?］更多國內外學者則是在與其他反腐著力點比較中闡明防控腐敗機會的重大意義。肖克認為，“對任何掌握公權的人來說，腐敗的主客觀因素隨時存在。反腐要取得成效，不是去試圖消弭腐敗發生的主客觀因素，而是把重點放在如何切斷潛在腐敗行為發生的主客觀聯系。換句話說，杜絕腐敗機會才是反腐成效最大化的關鍵?！保?］透明國際通過總結各國反腐敗經驗教訓后得出的規律是，“只撤換腐敗的官員而不消除腐敗的機會并保證將誠實的官員任命到受委托的職位上是不夠的……替代‘爛蘋果’的那個人也會受到同樣的誘惑?！保?］艾克曼的實證研究有助于矯正以往可能存在的偏見，“國家應當關注公共項目的內在結構及其蘊含的腐敗機會，而不僅僅是政府規模的大小”，“壓縮政府的規模并不一定能減少腐敗……削減政府開支實際上會制造稀缺”，而“稀缺會導致腐敗動機的產生”。［10］

學者們觀點的要點是：在治標和治本這對范疇中，防控腐敗機會側重于治本；在建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系中，防控腐敗機會定位于從制度和監督入手預防腐敗，遏制腐敗增量；防控腐敗機會是最有效的腐敗治理路徑；實踐表明，防控腐敗機會是最可行、成本最低的預防腐敗之策。

三、防控腐敗機會的效力邊界

有效防控腐敗機會是反腐敗斗爭取得壓倒性勝利的關鍵一環，但并非萬全之策。學者對于其效力邊界也有不少論述。江智偉從一般意義上論述了其他反腐對策的重要性，“防控腐敗機會制度的作用是有限的，雖然可以規范公共權力運行和防控腐敗機會的產生，但還要依靠文化和道德防控腐敗動機，達到共同反腐敗?！保?］曼寧和袁柏順強調了防控腐敗機會制度設計的困難性，“制度設計對反腐倡廉的相關改革來說，其價值在于可通過它來重構交易、以減輕腐敗的動因和腐敗交易的機會?！薄叭欢?，在中國這樣一個法治水平相對不高的國家進行以制度為取向的反腐敗改革，卻并非易事，不是單純通過一系列規則條文的制定輕易實現的?！贫取欠窬哂袃仍趧右?，真正成為制度而非規則，需要進行評估?！保?1］任建明則通過比較預防與懲治兩種戰略，得出的結論是，防控腐敗機會盡管在戰略上極其重要，但受到的阻力也是最大、最隱蔽的，以此為突破口的改革必須首先關注政治生態條件是否具備。［5］

梳理學者們的意見為三個方面。首先，制度不是萬能的，必須通過人起作用，而對人這個變量的控制絕非防控腐敗機會能解決的；其次，防控腐敗機會在制度設計上具有復雜性，想當然的頂層設計往往適得其反；第三，即便制度設計是好的，制度執行也未必容易，它對政治生態和制度環境有極大依賴性。

四、防控腐敗機會的主要舉措

由于學者對腐敗機會的界定并不完全一致，其對策涵蓋的范圍也各不相同。如程文浩在早期研究中認為，“完善的腐敗預防體系，應當是道德、法律和制度三道防線的有機結合。道德約束使人不愿腐敗，法律約束使人不敢腐敗，而制度防范則是使人無法腐敗。一個好的制度，應當是使人想腐敗也無從下手。在多數人尚不是圣人情況下，制度防范才是最保險的防腐敗措施，應當成為今后腐敗預防工作的重點。希望能通過扎扎實實的制度創新，對腐敗機會徹底釜底抽薪?！保?2］對如何加強制度創新，何增科提出通過八個方面制度創新防控腐敗機會，歸結起來包括提高透明度、引入競爭機制、改革審批制、加強監管四個大的方向以及其他一些具體的制度設計。肖克則認為，要從增加腐敗成本、減少對腐敗的需求動機、提高制度質量、建立專門的職業倫理管理機構、營造廉潔的社會氛圍、加強國際合作等六個方面著手。吳志峰認為，遏制腐敗機會是一個復雜的系統工程，涉及方方面面。新形勢下，遏制腐敗機會，必須堅持以改革創新精神來推進。一是要把完善反腐倡廉制度作為遏制腐敗機會的首要任務；二是把提高制度執行力作為遏制腐敗機會的重中之重；三是把加大懲處力度作為遏制腐敗機會的重要保證；四是要把加大預警防控力度作為遏制腐敗機會的重要途徑。［6］

與國內學者相對全面的改革方案不同，國外學者則側重于從各國反腐實踐經驗中總結規律，這些零散的建議對我們也有很大啟發。比如，透明國際指出，“如果執法機構軟弱、腐敗，那么反腐敗法律也難以發揮作用”；“在國家陷入系統性腐敗情況下……法院能否作為推動反腐改革的動力之一很值得懷疑”；“如果市場本身是腐敗的，就不可能提供為滿足更廣泛的公共利益應當提供的東西?！保?］此外，克利特加德、艾克曼等都有類似的總結，不再一一贅述?？傊?，防控腐敗機會需要多管齊下，綜合治理，任何單一反腐舉措都不可能取得成功。

［1］楚文凱.社會轉型期預防腐敗問題研究［D］.北京：中共中央黨校，2007：60.

［2］袁剛.腐敗機制研究［D］.哈爾濱：哈爾濱工程大學，2004：30.

［3］江智偉.防控腐敗機會的制度建設研究［D］.福州：福建師范大學，2012：7，V，Ⅶ.

［4］程文浩.改革期間腐敗機會的產生根源研究［J］.公共管理評論，2004（2）：87，96，88.

［5］任建明，杜治洲.腐敗與反腐?。豪碚?、模型和方法［M］.北京：清華大學出版社，2009：109，108-113，173-175.

［6］吳志峰.遏制腐敗機會提高反腐成效［J］.學習月刊，2011（2）：24-25.

［7］倪星，肖漢宇，陳永亮.“機會—意愿”視角下的反腐敗研究［J］.廣州大學學報（社會科學版），2010（8）：6.

［8］肖克.“腐敗”的政治哲學分析與廉潔政治的路徑探索［J］.廉政文化研究，2013（5）：32.

［9］杰里米·波普.制約腐敗——建構國家廉政體系［M］.北京：中國方正出版社，2003：17-28，413.

［10］蘇珊·羅斯·艾克曼.腐敗與政府［M］.北京：新華出版社，2000：47-48.

［11］Melanie Manion，袁柏順.制度設計與中國反腐敗——以黨風廉政建設責任制與黨政領導干部選拔任用制為例［C］//當代中國政治研究報告.深圳：深圳大學當代中國政治研究所，2014.

［12］程文浩.制度預防：對腐敗機會釜底抽薪［J］.人民檢察，1999（7）：58.

（作者單位：南京政治學院馬克思主義理論系）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.13.023