鄉鎮食品安全監管派出機構的法律地位及職能權限的思考

喬雁

摘要：新修訂的《食品安全法》增加了“縣級人民政府食品藥品監督管理部門可以在鄉鎮或者特定區域設立派出機構”。這使得鄉鎮食品安全監管派出機構成為鄉鎮一級除公安派出所和工商所以外，由國家法律規定的第三個基層執法派出機構。認真研究和剖析其法律地位和職能權限，對于今后的食品安全監管工作具有重要的意義。

關鍵詞：派出機構；法律地位；職能權限

一、派出機構的定義

目前，派出機構在我國法律上并沒有明確的界定，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十八條對各級政府的派出機關做出了規定，但并未提及派出機構。結合實踐來看，派出機關是指特定的地方人民政府依照憲法和組織法設立的，負責指導和協調轄區內各市、縣、鄉鎮等政府工作的行政組織，包括省、自治區政府設立的行政公署、縣政府設立的區公所，及不設區的市和市轄區設立的街道辦事處；派出機構則是指地方政府或政府（包括中央政府）職能部門為了實現對某一行政事務或特定區域內行政事務的管理而設立的行政組織。因此得出，派出機構的定義是地方政府及其職能部門根據實際需要在一定區域內設立，授權實施某方面行政管理職能的工作機構。

二、鄉鎮食品安全監管派出機構的法律地位

派出機構能否以自己的名義獨立實施行政行為要取決于單行法律、法規或規章的具體規定，這里涉及到有關派出機構的法律地位問題。在此列舉了《行政復議法》以及最高人民法院的司法解釋。

《行政復議法》第十五條第一款第二項規定：“對政府工作部門依法設立的派出機構依照法律、法規或者規章規定，以自己的名義做出的具體行政行為不服的，向設立該派出機構的部門或者該部門的本級地方人民政府申請行政復議?！弊罡呷嗣穹ㄔ宏P于執行《行政訴訟法》若干問題的解釋（法釋〔2000〕8號）第二十條規定：“行政機關組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的名義做出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構的行政機關為被告。行政機關的內設機構或者派出機構在沒有法律、法規或者規章授權的情況下，以自己的名義做出的具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告。法律法規或者規章授權行使行政職權的行政機關內設機構、派出機構或者其他組織，超出法定授權范圍實施行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以實施該行為的機構或者組織為被告?！钡诙粭l規定：“行政機關在沒有法律、法規或者規章規定的情況下，授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的應當視為委托。當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告?！?/p>

從《行政復議法》和最高院的司法解釋可以看出，派出機構的法律地位要視具體調整或設立該派出機構的法律、法規和規章的授權而論。一般情況下，派出機構不具有行政主體資格，也就是說既不能以自己的名義實施具體行政行為，也不能以自己的名義承擔獨立的法律責任。關于這里的鄉鎮食品安全監管派出機構，從地方上的試點來看，一般是以其設立機關，即以縣級食品安全監管部門的名義實施具體的行政行為，并以其名義承擔法律責任。

三、鄉鎮食品安全監管派出機構的職能權限

機構改革之后，鄉鎮食品安全監管派出機構將承擔基層一線的行政執法工作，但是目前還沒有像公安派出所、工商所這樣已有較為成熟的職能權限的規定。在執法實踐中，其能否行使行政許可、行政處罰、行政強制、執法監督檢查等行政執法權，哪些具體行政行為可以由派出機構自己的名義做出，將直接影響到執法的成本和效率。因此對于其具體的職能權限，只能參考同為行政機關派出機構的公安派出所和工商所。

公安派出所和工商所均以自己的名義實施如日常監督檢查、證據收集和事實認定等方面的具體行政行為，而實施行政處罰權則來源于法律法規的授權。例如《治安管理處罰法》第九十一條和《工商行政管理所條例》第八條均明文規定了公安派出所、工商所的執法權限：公安派出所可以以自己的名義做出警告和500元以下罰款的行政處罰，工商所可以以自己的名義對個體工商戶和集市貿易中的違法行為做出除吊銷營業執照外的行政處罰。結合實踐來看，公安派出所和工商所在授權范圍內以自己的名義做出行政處罰決定，授權范圍外則必須回到所屬機關蓋章。

由此可見，機構改革后鄉鎮食品安全監管派出機構將如何行使職能權限，在新修訂的《食品安全法》中第三十一條、七十七條規定了縣級以上質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門履行職責可以采取的措施：包括對食品生經營行政許可，實施現場檢查，抽樣檢驗，查閱復制有關合同、票據、賬簿及相關資料，查封扣押違法產品、工具、設備、場所等。作為食品藥品監管部門的派出機構，可以派出它的行政機關的名義采取上述措施。關于行政處罰的問題，按照《食品安全法》第八十四條至九十一條的規定，均是“由有關主管部門按照職責分工”進行行政處罰，盡管沒有明確是哪一級主管部門，但縱觀《食品安全法》全文及《行政處罰法》關于行政處罰立法權限的規定，除非有法律法規或規章的明確授權，否則行政處罰權限應當理解為縣級以上質監、工商、藥監等部門的職權，而非派出機構。

結合地方關于鄉鎮食品安全監管派出機構職能權限的規定細則，大致歸納了其主要職責：貫徹落實上級食品安全監管的方針政策和法律法規，負責轄區內食品、保健品等有關情況的摸底調查，建立相關經營企業的誠信檔案；對轄區內生產、流通、消費環節的食品安全性進行日常檢查和巡查，對發現的違法違規行為進行整治和處罰；做好轄區內食品監管工作的組織協調和示范創建工作；協助食品藥品協會組織轄區內食品藥品企業人員參加集中學習和培訓；開展食品藥品安全宣傳活動，普及食品藥品安全知識，提高消費者的食品藥品安全意識；完成上級部門交辦的其他工作。

四、強化鄉鎮食品安全監管派出機構依法行政工作的建議

各地在基層建立食品安全監管派出機構的同時，應明確派出機構的監管職責，賦予派出機構更多的執法權限，強化派出機構的行政執法工作，切實做到依法行政。

一是應當細化派出機構的職責。由于對派出機構的職責界定太過抽象寬泛，為了保證農村食品安全監管工作的順利展開，必須細化鄉鎮食品安全監管派出機構的職責，使其擁有與監管任務相匹配的監管權力。各級食品安全監管部門可以參照《工商行政管理所條例》，結合食品安全監管的實際情況進行規定，以規章的形式對派出機構的監管職責做出具體的規定，制定好有關派出機構以自己名義或派出單位名義履行職責的管理規定，使得派出機構在法律法規或是規章明確授權的范圍內，以自己的名義實施行政行為；沒有明確法律法規規章明確授權的，以派出它的食品安全監管部門的名義實施行政行為，在提高監管效率的同時，避免行政違法。

二是應當明確賦予其相關的執法權限。比如，在行政處罰權方面，警告或者1000元以下的罰款及沒收違法產品和違法所得可由食品安全監管部門的派出機構決定；在行政許可職權方面，特別是對食品流通、餐飲服務等量多面廣的行政許可，法律法規可明確授權給派出機構實施，便于提高監管效率。

參考文獻：

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