完善我國環境行政執法監督的建議

（福建省永安市環境監察大隊 福建三明366000）

（福建省永安市環境監察大隊 福建三明366000）

我國正處于環境問題高發的時期，其中環境行政執法執行力不強、執法主體素質較低、法律依據缺乏規范性等問題是導致環境執行難的主要原因，也是制約我國環境保護的主要原因。本文借鑒于國外環境行政執法的先進經驗，結合我國環境行政執法的現實問題，希望通過這樣的對比研究可以探索出一套適應我國環境執法的改革措施。

環境行政執法監督訴訟

監督環境行政執法行為的方式有很多種，包括權力機關的監督和行政機關內部體系的監督；既有上級主管機關的監督又有本機（改為本級）政府的監督；最廣泛的監督方式是社會監督，不僅有社會新聞媒體的監督而且還有社會公眾參與壞境行政執法的監督方式。除此之外一個比較傳統的監督方式就是司法監督，通過訴訟的方式讓環境行政執法機關承擔其在執法過程中的違法行政的法律責任以達到監督其執法的目的。但是在我國由于環境損害事實難以認定，受侵害的相對人難以統計的不同原因，環境公益訴訟制度的建立阻礙重重。伴隨著我國《民事訴訟法》和《行政訴訟法》修改以及《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》的公布，我國環境公益訴訟制度的構建存在一定基礎，在《環境保護法》的修改中最終確立了環境公益訴訟制度。這對于我國的環境保護事業的發展和我國環境法學理論的發展都具有極大的推動作用。但在我國環境法律中除了這樣一個原則性規定之外，再無具體的有關環境公益訴訟的程序規則的規定。尤其是針對環境行政公益訴訟制度來說，上述法律中都是沒有規定的。因此在結合我國《行政訴訟法》和《民事訴訟法》的相關規定并借鑒國外的有益經驗的同時，構建適應我國的環境行政公益訴訟制度是當下的首要任務。

1 環境行政公益訴訟的損害賠償范圍

在《國務院關于印發<國家環境保護“十二五”規劃>的通知》基本原則中，要求環?；菝?、促進和諧，要求堅持以人為本，保障人民群眾可以喝上干凈的水，呼吸到清潔的空氣，吃上放心的食物。這樣的工作方針足見我國環境問題的嚴重程度以及我國對人民群眾的環境權益的重視程度?；诖?，我們認為在環境行政公益訴訟中損害賠償范圍不僅包括實質性損害賠償，還應該包括非實質性的損害賠償。切爾諾貝利核泄露（改為泄漏）事件作為標志性事件使得當今社會進入到“風險社會”。環境風險作為客觀事實是環境保護的一個重要方面。環境決策行為往往以通過環境信息收集后的科學數據為依據，同時常常要在科技未知中作出，對其“是非”的判斷往往具有滯后性，這也使得對于環境行為具有風險應對的特色。在我國各單項環境法律斷裂不協調、環境風險監測機構各自為政的情況下環境風險的承擔發生轉移，但是社會公眾不應為此買單。由此環境行政執法行為帶來的非實質性損害應該成為環境行政公益訴訟的損害賠償范圍，這也是符合我國的環境政策價值追求的。

2 環境行政公益訴訟的原告資格

環境行政執法作為環境法學和行政法學的交叉學科，應該適用我國《行政訴訟法》中關于原告資格的規定，即第二十五條第一款規定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有厲害（改為利害）關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟?！痹尜Y格不僅僅局限于與行政行為有直接利害關系的公民、法人或者其他組織，擴大了原告的資格范圍，為公民維護自己的合法權益提供了法律依據和途徑。這樣的規定與環境行政執法活動中原告的確定也是相是符合的。由于大氣、水等環境問題存在流動性的特點，如果原告的資格范圍還是局限在直接的利害關系人上對于公民合法的環境權益的保護是不利的，同時也達不到有效監督環境行政執法機關的執法活動。為了擴大環境行政公益訴訟的原告資格的范圍有效地進行訴訟活動，應該根據《環境保護法》第五十八條明確民間環保組織的資質問題，有權依據因環境違法行為造成的非實質性損害而提起訴訟。

3 環境行政公益訴訟的被告參與庭審

環境行政公益訴訟中的被告可依據我國《行政訴訟法》的規定來明確。問題在于該法修改后的一個亮點即行政首長出庭應訴制度，該制度解決了以往行政訴訟中“民告官，不見官”的尷尬問題。在司法審理過程中由于管轄法院的審級問題，法官應如何應對行政首長出庭應訴制度，我國司法權力和行政權力對抗時如何解決，我們認為行政首長不僅要受到《公務員法》的規制，而且還可以通過申請權力機關旁聽審理的方式參與監督行政機關的出庭義務。這樣既可以保證司法機關獨立行使審判權又可以監督并督促行政機關履行出庭義務。

4 環境行政公益訴訟的其他程序規則

首先，環境行政公益訴訟的提起應該遵循一定的前置程序。為節約行政資源以及促進環境行政執法機關的自我監督，應該在原告起訴之前就致其受損害的行政行為相（改為向）有關行政機關進行通報。在通報的情況下如是（改為如果）行政機關不予答復或者其新的行政行為不合法，原告即可向法院提起訴訟。這樣的做法是大多數公益訴訟制度國家的共同內容，前置的期限的慣例一般在30天或60天。筆者認為該制度的目的同行政復議制度的目的是相同的，都是通過行政機關處理爭議，降低司法成本、節約司法資源。

其次，明確雙方的證據責任。行政訴訟中由于雙方當事人地位的不平等性，行政機關作為被告其證據責任多于原告，原告一般對其資格問題及受到的損害的事實承擔證據責任。在環境行政公益訴訟中環境問題的不確定性和專業性導致原告的損害事實的認定難度增大，因此考慮環境行政執法的實踐情況應該減輕原告的證據責任，對于損害事實應（改為只）承擔證明責任即只要提供證據證明存在損害事實即可，無需承擔敗訴的風險。法院在損害事實與損害結果之間的因果關系認定上，應持較寬松的態度和標準來維護原告的弱勢地位。同時法院在證據調取上應該擴大證據范圍，承擔更多的責任。

最后，促進律師參與和代理訴訟。該行政法律問題可參照我國《民事訴訟法》的規定，適用敗訴方承擔訴訟費用的規定。為鼓勵公民或社會組織運用法律武器維護自身或公共合法的環境權益，保障環境行政公益訴訟的順利進行，應引入法律援助制度，在原告無力承擔律師費用的情況下仍能夠通過訴訟的方式依法維護自身或公共利益。

[1]孟凡華.關于節能監察推進生態文明建設的實踐與思考 [J].江蘇科技信息.2014(02).

[2]周實,張經緯.完善地方政府節能減排行政獎勵對策研究 [J].沈陽干部學刊.2010(04).

完善我國環境行政執法監督的建議

■林彩惠

X83[文獻碼]B

1000-405X（2016）-10-367-1