統籌戶籍制度與農村土地產權聯動改革的對策研究

邢冬靜

摘要：在經濟全球化和市場一體化的背景下，建立統一的城鄉戶口登記制度和統一的城鄉土地市場是經濟迅速發展的客觀要求，也是社會發展的必然趨勢。自國務院頒布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》至今，全國已有24個省份出臺了戶籍制度改革方案，戶籍新政的地位已不言而喻，因此統籌戶籍制度與農村土地產權聯動改革已迫在眉睫。本文將從聯動改革的角度出發，分析聯動改革進程中的現狀及問題，并提出對策與建議。

關鍵詞：戶籍制度改革；農村土地產權改革；聯動改革；對策研究

中圖分類號：D631.42 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）007-0000-01

一、戶籍制度改革與農村土地產權改革的現狀

（一）戶籍制度改革的現狀

中國的戶籍制度具有鮮明的時代特征。二元戶籍制度到一元戶籍的發展反映了中國政治和經濟的變遷，農業大國向工業大國的轉變，計劃經濟向市場經濟的轉變，都是引起戶籍制度改革的動力。2014年國務院頒布了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確提出了要積極穩妥地推進戶籍制度改革，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，促進有能力的農民“市民化”。截止到目前全國已有24個省份出臺了改革方案，改革路徑呈現了五大亮點，第一，取消農業與非農戶口界限，破題城鄉二元壁壘；第二，特大城市可積分落戶，北京上海等大城市率先試點；第三，調整戶口遷移政策，引導人口“梯度轉移”；第四，健全人口信息管理制度，促進政策精準有效；第五，充分尊重農業轉移人口意愿，力保合法權益。

（二）農村土地產權改革的現狀

我國現行的農村土地所有制結構是在1962年實行的“三級所有，隊為基礎”的制度上確定的“三權分離”制度—即農村土地所有權、農戶承包權、土地經營權。盡管2014年中央一號文件再次明確規定，在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，但是在實際操作中，仍存在土地產權屬性不明確、產權主體的“集體”概念模糊、農村土地承包經營權流轉方式不完善、宅基地使用權的登記和流轉環節出現漏洞等一系列問題。展望未來，我國農村土地產權改革的工作任道而重遠。

二、戶籍制度與農村土地產權聯動改革進程中的“攔路虎”

（一）市民化財政成本太高，聯動改革遭遇資金瓶頸

《中國城市發展報告》與《城市藍皮書》中顯示，目前我國東、中、西部地區農業轉移人口市民化的人均公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元，全國農業轉移人口市民化的人均公共成本約13.1萬元，預計2030年前我國有3.9億農民需要市民化。據此推算，到2030年前全國市民化所需公共成本就需大概51.1萬億元，這筆巨大的支出將成為財政負擔。

（二）“土地換社?！钡氖У剞r民的城鄉權利不平等

區域經濟的發展不平衡是引起戶籍制度和農村產權聯動改革的結果與預期目標差距大的根本原因，盡管在貫徹落實國家政策的努力下，城鄉之間的差距在不斷縮小，但是城鄉一體化發展的愿景是一個循序漸進的過程，并不能一蹴而就?！巴恋負Q社?！笔寝r民“市民化”身份轉變的具體折射，有條件的農民放棄土地進城，并沒有享受到與城市居民的同等的權利和待遇，例如社保、教育、住房等基本的公共服務和社會福利。

（三）老百姓封閉陳舊的思想，土地依賴心理嚴重

中華文明起源于西周時期的農耕時代，農耕乃衣食之源，文化之根，自給自足的家庭生活決定了農耕文化靜定和保守的特征，使中國老百姓對土地產生了深深的依賴，“落葉歸根”的土地情懷根深蒂固。因此即使有條件進城的農民對于“農轉非”和有償放棄其享有的農村土地承包經營權和宅基地使用權有著特別強烈的抵觸情緒，這不僅違背了加快市民化的理念，也嚴重阻礙了農村土地產權改革的進程，不利于土地資源的優化配置，也不利于城鎮一體化的發展，對中國經濟產生了消極的影響。

三、完善戶籍制度與農村土地產權聯動改革的對策與建議

（一）從政府角度

政府應該堅持公共利益的視野出發，制定更多符合實際需要的優惠政策，加大對農村地區的財政投入，增大“扶持”力度，解決戶籍制度和農村土地產權聯動改革中出現的資金壓力；因地制宜地采取措施，通過“引進來”和“走出去”地戰略方針來發展自身經濟，從而最大程度地縮小城鄉差距，為聯動改革提供堅持的物質基礎。

（二）從法律角度

完善聯動改革進程中的相關配套法律法規，從根本上保障改革的順利進行。盡管各省市響應國務院的號召，已在《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》的基礎上出臺了戶籍制度改革方案，但是仍需進一步完善實施辦法；盡管涉及農村土地產權的法律法規有不少，例如《農村土地承包法》《農村土地承包經營權流轉管理辦法》《中華人民共和國物權法》《土地管理法實施條例》等，但這些都比較籠統概化，還需要進一步細化，其中涉及到退出機制、補償標準、農民社會保障等環節的相關配套法規仍需完善。

（三）從市場角度

戶籍制度和農村土地產權聯動改革的目的不僅僅是為了合理配置土地資源，重組各種生產要素參與分配，增加農民的財產性權利，激活市場和資本的活力，更是為了真正實現城鄉基本公共服務和社會福利的均等化。

（四）從農民角度

通過多元化，多層次的教育來提高農村居民的綜合素質，利用各種渠道推進農村對外交流的廣度和深度，以知識和變革觀念來取代農民原有的經驗，因為戶籍制度所附加的優惠政策只是輸血機制，而提高農村居民素質才是造血機制。只有自身意識到戶籍制度和農村土地產權聯動改革的優勢，自覺地、主動地、積極地配合工作，才能從根本上解決新農村建設中出現的各種問題，也才能更快地實現城鄉一體化發展的宏偉藍圖！

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