基于預算和財務雙重需求的政府會計改革研究

陳夢雅

摘 要 經濟環境的變化發展，對政府會計信息提出了更高的要求。建立一套完整的滿足預算和財務需求的政府會計體系，成為大勢所趨。本文在前人研究的基礎上，先對我國現行政府會計進行了概念上的解讀，然后以預算和財務為論點，展開對其存在問題的分析，最后提出了滿足雙重需求下的改革舉措，旨在促進改革的推行和深化。

關鍵詞 政府會計 會計改革 預算 財務

中圖分類號：F235.1 文獻標識碼：A

1政府會計概念的界定

當前，我國對政府會計的實際定義和相關制度還不夠完善。在實際運用中，我國的預算會計體系（如圖1所示）起到了政府會計的作用。與發達國家相比，我國現行的預算會計更像是一種特有的專業術語，除了反映預算執行情況外，事實上還不完整地反映了政府的資產負債信息。從本質上來講，我國的預算會計和西方國家奉行的政府會計更為接近。在本文中，為了更好地研究和論證，對政府會計進行了界定，主要包含財政總預算會計和行政單位會計，而將事業單位會計視為非營利組織，不納入本文的研究范圍。

2基于預算角度的政府會計改革必要性

2.1基于預算層面的信息需求

（1）控制層面的預算信息需求。預算的控制職能主要體現在對預算執行的全過程控制。目前我國已建立以國庫單一賬戶的預算執行管理制度。根據新要求，會計核算應該能夠記錄從預算批復——用款額度下達——簽訂采購合同——收到采購物資——支付貨款預算執行的全過程。預算執行制度是在執行環節方面的控制，而會計據以反映“預算撥款”、“用款額度”、“簽訂購買合同”、“批準支付憑證”、“資金支付”等預算執行信息。

（2）管理層面的預算信息需求。預算管理對信息的需求主要由政府活動成本和績效管理組成，因此需要建立一個健全的評價體系用以評估財政支出的績效評價。比如，針對財政支出應具備明確的衡量標準，其效率部分則需要有更好的方式進行動態比較，從而對決策有更好的參考價值。

（3）計劃層面的預算信息需求。預算計劃信息需求主要側重于財政風險防范。預算的計劃并不僅是年度的計劃，而應更注重財政長期可持續能力。當前，我國正在建立各項社會保證制度及民生政策，由于關系人民切身利益，這些政策不可能朝令夕改，因此我國應特別注重財政的長期規劃。不僅要核算清楚政府所發行的債券規模和還債期限等，還要弄清楚未來政府在養老金、醫療服務等方面的支出壓力。

（4）預算公開信息需求。因而預算公開的內容應當是廣泛的，不僅包括年度預算批準以及執行情況，還應包含政府的資產和負債信息、運行成本和效率信息，并且要將政府服務或產品的效果及時向公眾公布，作為政府績效考評的重要參考依據。

2.2目前我國政府預算會計存在的問題

（1）不能真實全面地反映政府債權債務信息。近幾年，隨著資本全球流通的加快，我國與其他國家或國際組織存在許多債務往來。這種預算會計核算方式有很大弊端，不能可靠地反映我國政府部門的債權債務信息，對財政資金的風險監控產生不利影響。

（2）不能真實準確地反映政府資金的收支。我國現階段實行財政集中支付制度，導致許多財政資金流向發生了很大的變化。

（3）預算制度不完善。伴隨著經濟形勢的不斷轉變，我國預算制度存在的缺點也被日益放大，預算會計的基本準則還不夠規范和全面，如果這個問題沒得到有效解決，將長期制約我國預算會計的規范化和制度化。

3基于財務角度的政府會計改革必要性

3.1基于財務層面的信息需求

3.1.1對政府資產的信息需求

3.1.2對政府負債的信息需求

在財務報告中政府負債往往只是簡單的反映一些顯而易見的負債，比如應該付給供應商的應付賬款和應該支付給職工的應付工資等。但實際上，其潛在的義務諸如由社會福利引發的未來支出、處于政治需要的支出等構成的潛在負債，與現時義務相比更具社會責任意義，需要加以披露，反映政府的財務負擔和風險。

3.1.3對政府收支等方面的信息需求

雖然有收入支出表，但也僅僅只是對收支結余和收入支出情況的簡單羅列，不能體現收支之間的因果關系，也不能體現政府部門對國家的貢獻以及給政府造成的財政負擔程度。

3.2目前我國政府財務會計存在的問題

（1）政府會計目標單一。我國目前的會計目標過于單一，基本是“依從預算”，其反映管理功能的途徑主要是對過程和結果的反映，沒有對政府的財務狀況、運營績效等進行全面反映，也不能很好地控制債務風險和運營成本。

（2）會計核算范圍過窄。如今政府的投資領域更廣，投資形式也更加多樣，但政府會計仍以當期核算為重點，無法適應時代發展對會計核算提出的新要求。

（3）隱性負債藏而不露，加大財務風險。當前的政府會計未對隱性負債做出重要列示，導致負債信息不完整。據統計，在收付實現制下的資產負債表中能得到反映的直接顯性負債，僅僅占全部負債總額的50%-70%，可見，大量的隱性負債被隱藏就無法準確反映負債的實際情況，加大了財務風險。

（4）政府會計報表與財務信息披露不合理。政府會計信息側重反映如何執行預算，但對預算執行的會計信息披露又不夠完整，比如缺少債務收支預算、社會保障預算等信息披露。而且資產負債表反映的財務狀況不夠全面，收入支出表也缺少成本角度的考量。此外，我國政府的財務報告獨立發布，與政府審計工作的關聯度不高，使其效力容易受到質疑。

4實現預算和財務雙重需求的政府會計改革舉措

4.1總體思路：漸進式改革

任何改革都應當是探索式、漸進式的。與我國企業會計改革相比，我國政府會計改革的步伐相對滯后。從改革的總體趨勢看，以滿足預算和財務雙重需求為會計核算目標的理念是大勢所趨。但政府會計改革涉及到的方面很多，從標準的定力到會計科目的設置、相關問題的處理辦法、報表的制作等等都是亟待解決的問題，這種改革應該是全面立體式的，切不可操之過急。

4.2拓展政府會計目標

從財務報告使用者的信息需求角度看，可以將政府會計目標進行劃分（如圖2所示），并對具體目標重點定位。一是預算管理目標。此目標下的會計信息包括：從預算的批準、調撥到實際執行，以預算收支的合規性為主導，反映預算資金的取得和使用；對預算計劃數和實際執行數進行比較，解釋差異，提高預算信息的透明度；二是財務管理目標。

4.3變革政府會計核算基礎

在會計科目設置上可以嘗試與企業會計準則逐步趨于一致，結合政府會計的受托責任和公共性等特點，將引入的程度同改革的進程相結合，更好地保障會計核算基礎變革的推行。

4.4規范政府財務報告制度

當前政府會計改革的重中之重是規范財務信息的披露，建立起相對完整的財務報告制度。

4.4.1完善政府審計報告

西方國家的政府審計制度相當成熟，政府財務報告必須附有審計鑒證報告后才具有法律效力，而我國卻是二者相分離的情況，這極大地限制了政府財務報告的公允性，應予以規范，加快形成有公信力的政府審計報告。

4.4.2規范政府財務報表

（1）預算執行情況表在反映政府預算執行方面起重要作用，應予以保留。

（2）設置合并資產負債表。長期以來資產負債表都是采取分別編制，這些分散的信息不利于體現整體情況，應予以改革。合并之后，對政府層面的資產負債表整體性會有一個很大的提高，顯得更加簡潔立體。

（3）政府收入支出表提供政府運營績效信息，基本囊括政府層面的全部收支，能較好地滿足核算需要。

（4）增設個別（項目）基金報表。我國政府會計沒有明確將“基金”單獨列示，但卻實際存在著一些與基金相近的專項資金的使用，例如社會保障基金、社會捐助基金、扶貧基金等，對這些基金項目我們應分別編報。

（5）對一些重要事項還應在附注加以說明。

4.4.3引入綜合性案例與分析

最后，可以嘗試引入綜合性案例與分析，比如：

（1）簡要說明政府的預算執行情況，并對實際數與規定數之間差異的緣由進行說明；

（2）利用政府財務報表信息，結合經濟、政策等因素，對政府的財務、運營績效及長期發展加以分析；

（3）說明政府在預算和財務需求方面采取的主要措施和取得成效等等。

5結論

近幾年全面推行的新制度體現了時下對政府會計改革的訴求，著眼于滿足預算和財務的雙重需求，對會計信息數量和質量也提出了更加嚴格的要求。從一定意義上說，這些改革有助于政府的財務活動以及效益評價更加規范化和透明化。但即使改革初見成效，與國外完善的制度相比，我國所面臨的問題仍然嚴峻，在預算和財務方面都存在無法避免的缺陷。因此，在滿足需求的前提下，改革應結合本國國情，循序漸進，逐步建立起有中國特色的政府會計體系。

參考文獻

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