百億財政資金為何賬上“長眠”

陳浩杰

“打醬油的錢不能買醋”，導致財政專項資金既用不了也不敢用。一方面是民生需求“嗷嗷待哺”，另一方面是大量資金“呼呼大睡”。

將生態搬遷、扶貧搬遷、農村危房改造等5個專項資金45.1億元整合歸攏，實現“多個渠道進水，一個池子蓄水，一個龍頭放水”，累計實現搬遷安置54.2萬人。重慶市高山生態扶貧搬遷的這一做法，雖然并非“?？顚Ｓ谩?，但通過專項資金的統籌整合，提高了資金使用效率，得到了審計署的充分認可。

去年以來，為更好發揮積極財政政策穩增長調結構惠民生作用。國務院常務會議明確推進財政資金統籌使用措施，多次召開會議部署資金存量盤活工作。李克強總理去年在國務院第三次廉政工作會議上強調，決不能一方面民生需求“嗷嗷待哺”，而另一方面大量資金又“呼呼大睡”。

項目資金“趴窩睡覺”，表明有錢卻花不出去，且這些錢大多涉及農村扶貧、棚戶區改造、農林基建等民生工程。

究其原因，片面地、教條地強調?？顚Ｓ?，打醬油的錢不能用來打醋，造成“不能作為”。一些地方為了有所作為，只好“干真事情，做假手續”。

近日，審計署發布的今年第一季度貫徹落實國家重大政策措施跟蹤審計結果顯示，雖然相關部門和地方加大財政資金統籌和存量盤活力度，提高了資金使用效益，但一些單位和項目還有部分財政資金長期趴在賬上，未能發揮資金效益。

對1至2月份審計發現的影響財政資金統籌使用方面的78個問題、156.03億元資金，審計部門出具了整改建議函督促整改，截至一季度末，已整改74個問題、統籌盤活資金155.28億元，尚未整改到位和3月份審計發現未及時統籌使用資金97.08億元，審計部門正督促加快整改。

百億財政資金“趴窩”

一方面財政專項資金長期“趴窩”一方面大量民生工程因為缺錢而無法開展。

審計署公告顯示，有關部門和地區認真落實國務院有關要求，進一步優化財政資金配置，盤活存量資金，推進財政資金統籌使用，及時整改審計發現的問題。但與此同時，一些現行部門規章制度已不適應當前實際情況，尚未及時清理修訂，使部分專項資金未能及時統籌或統籌后仍未及時使用，一些單位和項目還有部分財政資金長期趴在賬上，未能發揮資金效益。

第一，有94.28億元專項資金未及時安排使用發揮效益。一是部分項目實施過程發生調整變化或進展緩慢，但資金未按規定統籌使用，具體包括財政扶貧資金、城鎮污水垃圾處理設施項目資金和一些地方投資項目2013年以前結轉結余資金等，涉及88.82億元;二是項目不具備實施條件或者已經完成，但資金未按規定統籌使用，具體包括自然災害生活救助資金、高校畢業生“三支一扶”中央補助資金、農機購置補貼資金、全科醫生臨床培養基地中央專項資金、高產優質苜蓿示范建設資金等，涉及3.66億元;三是1.8億元環保電價款未及時安排使用。

第二，有1.41億元專項資金統籌后仍未及時使用。一是對已按規定上繳統籌的存量資金又按原用途申請繼續使用，但有152.55萬元仍未及時形成支出;二是資金統籌后，仍有1.4億元未及時形成支出。

第三，財政資金統籌不到位，造成資金短缺和資金閑置并存。主要是未能有效統籌使用各類農村住房搬遷專項資金，造成一方面1.39億元財政資金結存，另一方面一些項目因自籌資金不足而建設進展緩慢。

財政是國家治理的基礎和支柱，既要保證財政資金使用合規，也要提高財政資金使用績效。2013年至今，審計署組織審計機關連續7次開展財政存量資金審計，促進有關專項資金統籌整合，提高效益。僅2015年，通過審計共促進相關部門和地區加快下達財政資金5288.22億元，落實配套資金551.26億元，促進收回結轉結余資金1144.25億元，整合和統籌使用專項資金732.1億元。

一項資金114個處分管

專項資金，被形象地稱為“戴著帽子下來”的錢，只能用于特定的項目。?？顚Ｓ玫囊幎ǔ踔?，在于確保資金落實到位，避免擠占挪用影響。然而，受制于?？顚Ｓ玫葪l框約束，大量財政資金因此閑置。

近年來，中央多次下發文件，要求推動專項資金整合，把分散的財政資金統籌起來使用，集中解決民生需求。但從審計情況來看，目前統籌使用阻力和難度并不小。

“財政資金分配、管理和使用中普遍存在散、小、亂問題?！睂徲嬍鹩嘘P負責人表示，如某農林水專項，這個專項在分配時中央層級就有9個部門在管，而在這9個部門又分散到下屬的50個司局，這50個司局又分散到下屬的114個處，從分配渠道看非常散。

此外，碎片化、部門化、司處化現象在轉移支付分配中也比較突出。比如2014年財政部上報轉移支付項目是113個，但是在實際的執行中，安排的明細專項是362個。審計抽查了其中343個明細專項，資金分配涉及到43個部門、123個司局、209個處室。由于專項資金分配碎片化、部門化、司處化現象存在，也造成了資金使用中效率不高。

此外，在延伸審計若干專項以后發現，一些專項不僅使用效率不高，在使用中也存在著不安全的問題。比如，有的專項由于分配的部門多，基層逐級審核上報、信息溝通不夠、審核監管不到位等，弄虛作假問題比較突出。審計部門重點抽查了林業貸款貼息、成品油價格補助、農機具購置補貼、中央基建投資、縣域金融涉農貸款等專項，發現騙取比例達到37%。

據審計署有關負責人介紹，黨中央、國務院對解決專項資金管理散、小、亂問題高度重視，如黨的十八屆三中全會提出關于財稅體制改革很重要的一條就是推進轉移支付制度改革，尤其專項資金改革。文件明確要求，對專項轉移支付進行清理、整合、規范?！皬膶徲嫼驼{查情況看，現在的問題在于怎樣使改革的措施落實到位，使財政資金發揮效果，在穩增長、惠民生、調結構中切實發揮作用?！边@位負責人說。

近年來，審計機關一直著力于通過盤活存量財政資金、統籌整合財政資金，進一步優化財政資金支出結構和提高財政資金使用績效。一方面，對于中央部門職能交叉、多頭管理等造成的專項資金“小散亂”，以及地方財政在資金統籌整合中推進不力等問題，促進相關地方和部門采取分類整合、加快下撥等方式加大專項資金統籌整合力度，提高資金使用效益。另一方面，促進清理影響資金統籌整合的制度障礙，目前，中央和有關地方根據審計建議已采取了多項清障措施。

基層有“三怕”

就財政專項資金統籌整合具體操作而言，審計部門發現，也面臨著諸多挑戰。

首先，制度規章與政策要求不銜接，難整合。

以扶貧資金為例，涉及扶貧資金分配使用的具體制度規定未及時修改完善，特別是相關部門“?？顚Ｓ谩?、“打醬油的錢不能買醋”等規定依然在執行，地方政府很難突破這些規定進行有效整合，造成“不能作為”。一些基層干部坦言，為了有效利用資金，只能“干真事情、做假手續”。

此外，財政專項資金的管理者與使用者不合拍，怕整合。

審計調研中發現，基層有“三怕”：第一怕失去專項支持不敢整合。錢是按照條條框框來的，逐個部門落下來，拿到資金以后可能有多種原因沒有辦法使用，但要調整到其他部門統籌安排，這個擔心就有了，怕整合出去的資金往往第二年上級就不再安排了。第二個擔心，把資金整合出去，把上級部門得罪了。第三個擔心，很多資金跟著政策走，有考核目標，地方根據實際對資金進行了整合，事還在，年底考核責任沒完成，影響政績?；鶎恿餍幸痪湓捫稳菡喜煌块T資金的困難，“今年你整（合）我，明年我整（沒）你”。

最后，是財政專項資金監管力量與管理使用狀況不適用，亂整合。當前，扶貧資金分配環節多、管理鏈條長，但基層監管力量薄弱，個別縣級部門存在整個各項扶貧資金用于市政建設、公用事業等非扶貧領域的情況，有的甚至將扶貧資金用于彌補單位業務費、車輛維修加油等行政經費不足，與扶貧攻堅的目標相悖。

“利益驅動也使得各級政府和有關部門盤活和整合專項資金的積極性比較低，甚至存在抵觸情緒?！蹦暇徲嫶髮W副校長裴育表示，任何一項專項資金都會涉及到部門和官員的權力，沉淀的資金已經成為了一些地區政府和部門的既得利益。對于專項資金進行盤活和整合，必然會損害其既得利益。

如何把錢花出去

“很多資金趴在賬上，說明推動改革的落實還要進一步加大力度?！睂徲嬍鹩嘘P負責人表示，對于專項資金統籌整合，審計部門建議從政策上權威、規劃上銜接、制度上修訂、整合上規范、獎懲上分明、審計上跟進等方面做好落實，堅決查處以“打醬油的錢不能買醋”等為借口拒絕資金統籌整合等行為。

“很多專項資金的整合，只是把原來部門管理的多項在名稱上合并成一項，但還是按照原來的體制機制在運作。真正的整合是財政部門統籌管理?！敝醒胴斀洿髮W財經研究院院長王雍君表示，真正的整合是提前一年到三年，資金直接下達到縣級政府。這是重心所在。

全國工商聯辦公廳副主任姜建靜認為，對于專項資金整合，首先要從源頭上清理資金。把合理的必要的專項保留，同時加強監管。沒有必要設立的專項資金，可以砍掉一部分?，F在都在強調利用市場機制，凡是涉及投資的，比如社區醫療點、基層醫療衛生、體育設施等，都可以通過市場運作、通過招標等方式引導社會資金來辦。另外，專項一旦定了，分配管理機制方法也很重要，有些專項錢不知道怎么分，眉毛胡子一把抓，不夠精準。

裴育建議，應進一步促進財稅體制完善和改革創新，以法律形式明確各級政府事權和財政收支范圍，實現有效壓縮和整合財政專項。專項資金領域的簡政放權改革也應加速推進，簡化審批程序，促進專項資金的管理由重申報向重管理轉變，監督由財政合規向財政績效轉變。