我國開征碳稅的政策選擇

劉艷紅

摘要：為應對全球氣候變化，一些西方國家通過征收碳稅來實現溫室氣體減排的目的，并已經取得了一定的成效。我國目前是世界上僅次于美國的溫室氣體排放大國，節能減排的壓力很大。學習和借鑒西方國家的經驗開征碳稅，是我國經濟實現科學發展和可持續發展所面臨的重要選擇。為充分發揮碳稅節能減排的政策效應，我國要根據國家能源政策的目標和能源戰略的現實要求，綜合考慮環境、社會與經濟效益之間的關系，在碳稅征稅范圍、計稅依據、稅率、稅收優惠等方面進行合理的政策選擇。

關鍵詞：碳稅 節能減排 政策選擇

一、碳稅的理論依據：外部性和庇古稅

碳排放是典型的環境污染問題。針對碳排放而征收碳稅，是基于環境污染的外部性及其內部化理論而采取的措施。外部性的概念最早由劍橋學派的奠基者馬歇爾在其著作《經濟學原理》（1910）中率先提出。自馬歇爾以后，越來越多的經濟學家從不同的角度對外部性問題進行了研究，其中比較著名的有庇古、奧爾森、科斯、諾斯等。外部性又稱外部效應，指某種經濟活動給與這項活動無關的第三者帶來的影響。外部性理論是解釋經濟活動與環境問題成因的一個基礎理論，但外部性理論并沒有給出一個將外部成本內部化的有效方法。1920年英國經濟學家阿瑟·庇古發展了馬歇爾的外部性理論，首次提出污染者需要負擔與其污染排放量相當的稅賦，后人稱之為“庇古稅”（Pigovian Taxes）。在其《福利經濟學原理》（1920，Pigou）中，庇古認為環境污染具有典型的外部負效應性，當污染的外部性成本在市場機制無法調節的情況下就應由政府實施干預。假定政府征收等于邊際污染成本的稅，那么可使污染者的邊際私人成本等于邊際社會成本，邊際私人收益等于邊際社會收益，即把污染者的外部性成本內在化，從而使其面臨真實的社會成本和收益，這種價格的糾正最終必能抑制污染者的過度生產，并有效地克服環境的外部性問題，實現資源的優化配置。庇古還認為，環境稅不僅能通過稅收使得價格反映其社會成本，糾正資源價格與市場和社會成本之間的偏差，從而矯正環境問題，而且在改善環境的同時還能以環境稅抵減扭曲型稅負，降低資本和勞動等生產要素的租稅負擔，促進生產過程中要素的使用量，進而增加就業機會與產業投資。這就是庇古稅“雙重紅利”的假說?！氨庸哦悺崩碚摮蔀楹笕送ㄟ^稅收手段解決外部性問題的重要理論依據。

自庇古之后，20世紀60年代一些美國經濟學家對環境污染問題進行了大量的經濟分析，“庇古稅”才開始真正引起人們的注意。鮑莫爾（Baumol）和奧茨（Oates）分別從環境政策、污染控制、污染稅以及庇古稅與統一排污標準成本比較等方面，進行了系統的研究，采用一般均衡分析方法，尋求污染控制的最佳途徑。庇古關于外部成本通過征稅形式使之企業內部化的設想，構成環境污染經濟分析的基本框架。從經濟學的意義上看，“庇古稅”所偏重的是效率原則，從中性立場出發引導資源配置優化，以實現帕累托準則（Pareto Criterion）。也就是說，建立碳稅制度并以此來控制CO2的排放量，可以使不同企業根據各自的控制成本來選擇控制量。相比較而言，“庇古稅”較之其他控制手段，如排污標準、罰款，在同樣的排污控制量的情況下，成本相對要低。所以人們認為，征收碳稅可以獲得“雙倍紅利”（double dividends），即用中性的碳稅來替代如收入調節稅等現有稅收，在總稅收水平不變的情況下，可達到減排溫室氣體的目標與調整現有稅收制度對經濟績效扭曲程度的雙重效果。

二、西方國家征收碳稅的實踐經驗

為了實現減少二氧化碳排放的目的，20世紀90年代在一些北歐國家開始征收碳稅。到目前為止，世界上已有10多個國家開征了碳稅，主要包括丹麥、芬蘭、挪威、瑞典、瑞士、德國、意大利、荷蘭、加拿大、英國等。此外，還有其他一些國家正在考慮征收碳稅。

1990年芬蘭在全球率先設立了碳稅。碳稅征收范圍為礦物燃料，其計稅依據是燃料的含碳量。碳稅的稅率開始時較低，以后幾年逐漸增加。芬蘭征收碳稅的目標是在20世紀90年代末將碳排放的增長率降低為零。1994年，芬蘭對能源稅進行了重新調整，大部分能源征收燃料稅，其中對煤炭和天然氣征收混合的能源/碳稅。1995年，混合稅中的能源稅稅率是3.5芬蘭馬克/千瓦，碳稅的稅率是38.3芬蘭馬克/噸二氧化碳（相當于7.0美元/噸二氧化碳）。電力部門也通過對礦物燃料征收碳稅被納入征稅范圍。工業中使用的原材料和國際運輸用油免稅。2002年，芬蘭碳稅稅率一般為每噸二氧化碳17.12歐元，天然氣減半征收。

挪威在1991年開始對汽油、礦物油和天然氣征收二氧化碳稅。1992年挪威把碳稅征收范圍進一步擴展到煤和焦炭，同時對航空、海上運輸、電力等部門給予稅收減免。根據燃料含碳量不同，挪威碳稅的征稅標準也有差別。2005年，挪威對石油按每噸二氧化碳征41歐元的碳稅，對輕油征收24歐元，對重油征收21歐元，對紙漿和造紙工業征收12歐元，對工業用電按每兆瓦時征4.5歐元的碳稅?？紤]到碳稅會削弱國家的國際競爭力，挪威政府決定把碳稅的收益返還給企業，一部分收入獎勵那些提高能源利用效率的企業，另外一部分收入用于獎勵那些對于解決就業有貢獻的企業。

瑞典1991年開始征收碳稅，其稅基是根據各種不同燃料的平均含碳量和發熱量來確定的。征收范圍包括所有燃料油，其中對電力部門使用的部分給予稅收豁免。稅率根據燃料含碳量的不同而有區別。納稅人包括進口者、生產者和儲存者。私人家庭和工業的稅率為250瑞典克朗/噸二氧化碳?？紤]到企業的競爭力，工業企業只需要按50%的比例繳稅。同時對某些高能耗產業如采礦、制造、紙漿和造紙、電力等給予稅收豁免。1993年瑞典對工業部門的碳稅稅率降到80瑞典克朗/噸二氧化碳，對私人家庭的稅率增加到320瑞典克朗/噸二氧化碳，同時對一些能源密集型產業給予進一步的稅收減免。1994年后，瑞典對稅率實行了指數化，使真實稅率保持不變。1995年碳稅的稅率微微上調，普通稅率為340瑞典克朗/噸二氧化碳，工業部門的適用稅率是83瑞典克朗/噸二氧化碳。2002年碳稅的稅率又進一步提高，但對工業部門的稅收減免由50%上調至70%。

1992年丹麥對家庭和企業同時征收碳稅。丹麥碳稅征收范圍包括汽油、天然氣及生物燃料以外的其他二氧化碳排放，其計稅基礎是燃料燃燒時的二氧化碳量，稅率是100丹麥克朗/噸二氧化碳（約14.3美元）。碳稅的收入的一部分被用于為工業企業的節能項目提供補貼。企業享受稅收返還和減免的優惠，對交納增值稅的企業給予50%的稅收返還（用作機動車燃料的柴油征收的二氧化碳稅除外），如果碳稅的凈稅負超過企業銷售額的1%，稅率下調為規定稅率的25%；如果凈稅負在銷售額的2%—3%之間，則有效稅率降至規定稅率的12.5%；對凈稅負超過銷售額3%的企業，稅率降至規定稅率的5%。1996年丹麥對碳稅進行了改革，退稅方案更為嚴格，同時還執行了新的能源效率自愿協議。簽訂自愿減排協議的高能耗企業按優惠稅率納稅。企業按用途將其耗費的能源分成供暖用、生產用和照明用三類。丹麥對供暖用能源按100%征收碳稅，對照明用能源按90%征收，對生產用能源按25%征收。1999年，丹麥政府將企業供暖用能源的碳稅調高到100歐元/噸二氧化碳，企業適用的能源和二氧化碳稅稅收體系也進行了結構性調整。

西方國家開征碳稅后，在不同程度上控制和減少了溫室室氣體的排放，基本實現了開征碳稅的預期目標。以德國為例，截止到2005年德國的燃料消費減少幅度高于10%，二氧化碳氣體排放減少了約2 000萬噸，較改革前水平減少達2—2.5%。挪威政府估計，如果沒有采用碳稅，目前挪威的排放量將會比1990年增長15%—20%，挪威的碳稅使一些工廠的二氧化碳排放量降低了21%，家庭機動車的二氧化碳排放量降低了2%—3%。為避免因征收碳而影響居民收入，丹麥、德國等國政府還通過提高養老金和轉移支付領取者的補貼，減少低收入階層的個人所得稅等措施提高居民家庭的可支配收入，成功地規避了碳稅的收入負效應。

三、我國開征碳稅的政策選擇

我國現己成為僅次于美國的溫室氣體排放大國。1990至2001年，我國CO2排放量凈增8.23億噸，占同期世界增加量的27 %。預計到2020年，我國排放量要在2000年的基礎上增加1.32倍，到2025年碳排放量很可能超過美國而居世界第一。若不采取適當措施，按目前能源消耗速度，我國溫室氣體排放在未來幾年將迅速擴大，給環境造成更大的壓力。稅收政策作為國家宏觀調控的重要工具，在能源節約及可持續開發和利用上具有其他經濟手段難以替代的功能。我國應充分借鑒國外的先進經驗，根據國家能源政策的目標和能源戰略的現實要求，綜合考慮環境、社會與經濟效益之間的關系，逐步推進碳稅制度建設。

（一）征收范圍和計稅依據

從西方國家征收碳稅情況看，碳稅的征稅范圍主要是煤、石油、天然氣等化石燃料，其計稅依據有兩種：燃料的碳含量和二氧化碳的排放量。大部分國家是按燃料的碳含量征稅，即根據燃料的含碳量計算二氧化碳排放量并據以征稅，只有少數國家是直接對二氧化碳或一氧化碳的排放量征稅。根據燃料含碳量征稅的方法在技術上簡單易行，不用考慮能源效率改進技術和碳回收利用技術。而且，由于化石燃料的消耗所產生的CO2約占CO2總排放量的65%—85%，對化石燃料征收碳稅基本覆蓋了CO2排放源，有利于碳稅實現減排的目標。但嚴格來說，對燃料的含碳量征收碳稅與直接對CO2排放征稅的效果存在較大差異。這種方法只是鼓勵減少化石燃料的消耗，而不利于企業致力于二氧化碳的削減和回收利用技術的研究和開發?？紤]到我國的實際情況，建議我國仍然以對煤、石油、天然氣等化石燃料為碳稅的征收范圍，并按燃料的含碳量測算排放量作為計稅依據。

（二）碳稅的稅率

西方國家的碳稅多數實行固定稅率，只有很少國家實行累進稅率，各國碳稅的稅率水平差異較大。2008年，芬蘭對每噸CO2排放量征收20歐元，而瑞典為107.15歐元，意大利根據燃料的CO2排放量制定累進稅率，最低每噸5.2歐元，最高為68.58歐元，丹麥的標準稅率為每噸12.10歐元。同時，各國在最初開征碳稅時多采用了相對較低的稅率水平，然后再逐步提高。這種做法考慮了納稅人的承受能力，可以減少開征時的阻力。我國碳稅稅率的設計同樣應遵循逐步提高、循序漸進的原則。我國碳稅稅率的設置，既要考慮我國節能減排的目標，也要考慮國民經濟的可持續發展和經濟結構調整，還要考慮企業的承受能力等多種因素。

（三）碳稅征收環節和納稅人

從理論上看，碳稅可以在能源生產、銷售、耗用等環節上選擇一個或多個環節進行征收。選擇不同的征收環節，碳稅的可操作性和效果是不一樣的。從充分發揮碳稅政策的社會效應角度考慮，碳稅應在能源的消費環節征收，這樣更有利于刺激消費者減少能源消耗，但從實際管理和操作角度考慮，在銷售環節征收碳稅更容易操作。然而，對消費者而言，在銷售環節征收碳稅只相當于提高了能源的價格，并不能很好地發揮碳稅的社會效應。從己經開征碳稅的國家來看，北歐國家在能源的上下游都征碳稅，但實際稅負是以下游的消費環節為主。加拿大的不列顛哥倫比亞省都是在能源的最終使用環節征稅，而魁北克省則是在生產環節征稅。我國開征碳稅同樣要考慮其征收環節問題。筆者認為，我國碳稅的征收環節宜選擇能源的最終消費環節。因為消費環節是溫室氣體的直接排放環節，在消費環節征稅能夠促使高效、節約利用能源，從而實現碳稅的減排目的。況且，由于我國開征碳稅初期的稅率很低，在生產、銷售等環節征收碳稅可能無法實現碳稅的社會政策效應。我國選擇在消費環節征收碳稅，還可與環境稅或排污費等一并由政府管理部門統一征收，有利于降低稅收的管理成本。碳稅的納稅人是由其征稅環節決定的。我國選擇消費環節征稅，則碳稅的納稅人就是對能源最終使用并向大氣中排放CO2的所有單位和個體工商。為了便于操作和實施，我國近期可以不將個人和家庭作為碳稅的納稅人。

（四）碳稅的稅收優惠政策

碳稅的征收必然會給納稅人帶來額外負擔，對特定行業產生較嚴重的不利影響。為了避免征收碳稅加重企業的負擔，特別是對那些能源消耗大、競爭力差的行業，各國在征收碳稅的同時也采取了稅收減免、稅收返還、參加自愿減排協議等一系列措施。比如，芬蘭對電力行業免稅，工業中使用的原材料和國際運輸用油免稅；瑞典工業征收一般碳稅的50%，同時對采礦、制造、紙漿和造紙、電力等高能耗產業給予稅收豁免；丹麥對交納增值稅的企業給予50%的稅收返還，并對簽訂自愿減排協議的高能耗企業按優惠稅率納稅。征收碳稅的根本目的是促進溫室氣體的減排，以減緩全球氣候變化的趨勢，而不是為了增加稅收收入。因此，西方國家在征收碳稅的同時，還通過減免企業與個人的所得稅、社會保障繳費等，實現企業的總體稅負不變。我國在制定碳稅政策時，同樣應建立完善的稅收減免與返還機制，以避免對能源密集型行業造成過大的沖擊，保護我國相關產業在國際市場中的競爭。同時，要鼓勵促進新能源和新技術的研究和開發，對企業安裝減排設備可以實施稅收減免或返還措施，對可再生能源的開發、普及以及技術研究等可以給予稅收減免、稅收返還、再投資退稅等優惠政策鼓勵。

（五）碳稅收入的使用與管理

稅收收入的使用關系到其政策功能的發揮。碳稅收入的使用與管理，無外乎兩種方式：納入一般預算管理和?？顚Ｓ霉芾?。從開征碳稅的國家看，大多數國家將碳稅收入納入一般預算管理，也有個別國家將其?？顚Ｓ糜诃h境保護、養老金賬戶、補助貧困家庭，或者提高能源使用效率和研究開發利用可替代新能源的活動。碳稅收入納入政府一般預算管理有利于維護政府預算的統一性和完整性，有利于國家對預算資源進行全局性的配置，但無法確保該項收入用于節能減排。如果按照?？顚Ｓ迷瓌t進行管理，碳稅收入就可以專門用于環境保護和節能減排等方面，有利于充分發揮碳稅的政策效應，但?？顚Ｓ糜制茐牧苏A算的統一性和完整性。我國在制定碳稅政策時，要充分結合碳稅的政策目的和政府預算管理的實際情況，合理選擇碳稅收入的使用和管理方式。鑒于我國開征碳稅的根本目的是促進企業節能減排和鼓勵可再生能源的發展，筆者建議將碳稅收入按照?？顚Ｓ迷瓌t進行管理，重點用于對可再生能源發展和企業節能減排的鼓勵，而不納入政府的一般預算收入管理。國家可以利用碳稅收入的資金建立國家專項基金，用于對改善能源效率、研究節能技術和開發低碳排放新能源等項目的扶持，支持植樹造林等項目和加強應對氣候變化的國際交流與合作。Z

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