警務監督對警民關系的影響研究

李炳　胡帥

【摘 要】在“四個全面”的戰略布局下，警務監督是順應社會進步和權力發展的必然要求。警務監督是把雙刃劍，在具體實踐過程中仍存在諸多不足，但是，警察權的依法正確運行與客觀、真實、善意的良性警務監督的有機結合，確能促進警民和諧，實現警民雙贏，推動公安隊伍正規化、執法規范化建設，進而為法治中國、和諧中國建設做出更大貢獻。

【關鍵詞】警務監督；警民關系；現實狀況；影響機制；路徑探索

0 引言

黨的十八大以來，黨中央提出并形成了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略布局，這一戰略布局的展開，對公安工作和公安隊伍建設都提出了新的更高要求。公安機關作為一支重要的治安行政和刑事司法力量，其警察權的運行具有廣泛性、深入性、強制性等特點。警務活動是公安機關行使警察權的重要途徑，所以對警務活動實施監督顯然是順應社會進步和權力發展的必然要求。

對警務活動進行監督制約，讓警察權在制度的籠子里運行，不僅能夠提升警務活動的規范性，而且能夠創造警民溝通的路徑，加深他們的相互了解，使得警民關系在警務監督的督促規范下得到改善。警民關系作為一種極具現實意義的社會關系，已日益成為國家和社會關系的縮影[1]。深入探究警務監督對警民關系的影響，探索促進警民和諧的現實路徑，有助于構建和諧警民關系，進一步提升人民群眾的安全感、滿意度。

1 調查研究的相關背景

在當前警察公共關系日趨多元復雜的新形勢下，警務監督對警民關系的影響并非想象中那般簡單。就警務監督本身而言，其規范性有很大不足，也沒有足夠的理論支撐；而警民關系涉及面廣、層次深，是公安機關亟待解決的現實問題。因此，要研究警務監督對警民關系的影響，必須依靠深入具體實踐、實地調查研究而非主觀臆測。研究警務監督對警民關系的影響，自然要立足實踐，而進行調查研究毫無疑問是解決問題的最佳方法。

本次調查研究采取了隨機發放調查問卷的形式，筆者設計了兩份不同的調查問卷，分別對民警和群眾進行調查。針對民警的調查問卷的發放對象為南京市公安局玄武分局及其下轄的3個派出所、建鄴分局及其下轄的3個派出所、秦淮分局及其下轄的2個派出所，共計發放調查問卷240份，有效回收222份，有效回收率92.5%。調查對象既有分局機關民警，又有基層派出所民警，具有一定的代表性；調研地點分布南京市3個區公安分局、8個公安派出所，具有一定的覆蓋面。針對群眾的調查問卷的發放對象為南京市群眾，共計發放調查問卷350份，回收344份，有效問卷率98.3%。筆者在調研過程中，隨機選擇群眾，調研地點分布南京市各區，數據來源可靠、內容真實。

2 警務監督和警民關系的現狀分析

2.1 警務監督的現狀分析

2.1.1 公安機關重視警務監督，但仍存在不合理之處

警察在給社會創造諸多利好的同時，與其相伴的消極影響也逐步浮出水面，并越來越受到重視，公安機關在制度層面上對警務監督的保障，充分說明公安機關對警務監督的重視程度。在受訪民警中，有62.6%的民警認為公安機關“十分重視”警務監督，認為公安機關“比較重視”警務監督的占總數的32.0%。公安機關多措并舉，在加強內部監督的同時，廣泛接受體制外的監督，自覺接受警務監督，不斷加強執法規范化建設，積極回應時代的號召與社會的需求。在受訪群眾中，有30.2%群眾人認為現在對警察的監督力度“非常大”，認為監督“一般”的占總數的64.0%，僅有5.8%的群眾認為監督“非常小，幾乎無”。而且，在群眾對警務活動進行監督后，有61.6%的群眾認為其反映的問題“受到警方重視了”。如果對民警的監督行為正當合理，29.7%民警認為公安機關會“批評為主，嚴重的給予紀律處分”，32.4%的民警認為公安機關會以“教育為主，告訴需要改進之處”，34.7%的民警認為會“批評教育相結合”，反映出公安機關已經初步認識到懲教結合這一原則的價值。如果對民警的警務監督被認定為不合理，55.9%的民警認為公安機關會“鼓勵其依法辦事、維護自身合法權益”，占到了較高比重。然而，認為“依然會對其進行批評教育”和“不作任何表態”的也分別占到28.8%和9.5%，體現公安機關對警務監督的態度仍較為模糊，存在不少不合理之處，公安機關對于不是正當合理的警務監督，不能有效地保護民警的權益，缺少與民警的溝通交流，這在一定程度上會導致民警工作積極性下降。

2.1.2 警務監督的體制外主體監督作用凸顯，監督正當合理性存在爭議

在重視公安機內部的監督的同時，通過監督視角的變化，強調體制外監督主體的作用，充分挖掘以權利監督權力的優勢，發揮各種社會力量在警務監督中的積極作用，無疑是提高警務監督效能的客觀要求，也是社會力量長期量變之后質變的必然結果。在調研警務監督的來源問題時，有48.6%的受訪民警認為“群眾百姓”為警務監督的主要來源，“上級機關領導”緊隨其后，占總數的31.5%，公眾正以空前高漲的熱情參加警務監督，形成了內外合力的良好局面。警務監督的興起顯然不是因為警務活動規范性的缺失或下降，而是因為公眾權利意識的明顯上升。在受訪民警中，認為自己受到的警務監督中“絕大部分”是正當合理的僅占總數的15.8%，認為“大部分”是正當合理的占總數的36.5%。相反，認為“少數”和“極少數”是正當合理的分別占到總數的33.3%和14.4%。由此看來，監督行為本身失去了規范，公眾自身缺乏義務擔當，甚至濫用監督權利，恣意批評警察和擠占警務空間，結果不可避免地阻礙了警務效能的提高。

2.1.3 警務監督成效顯著，民警維權愿望強烈

警務監督既是社會發展的必然要求，又是警察隊伍建設的客觀需要。在受訪民警中，有38.3%的民警認為警務監督對其今后的警務活動“影響很大，在工作方式和方法上會作出很大改變，吸取經驗教訓”，認為“有影響，今后會更加拘謹，避免犯錯”的占總數的49.4%。由此看出，警務監督的效能初步顯現，有助于規范民警的日常警務活動、有力地推動了警察隊伍建設。如果警務監督對民警的合法權益造成了損害，選擇“及時匯報，反映情況”的民警數量最多，占到總數的45.5%，選擇“運用法律，積極維權”的也占到了29.3%。然而，還有25.2%的民警選擇“習以為常，忍氣吞聲”，反映出民警有自身合法權益的強烈愿望，但仍有不少民警忍氣吞聲，這在很大程度上會影響警務監督所起到的作用，民警認為自己正常合法的警務活動招致無端的抱怨和投訴，使得警務效能每況愈下。這就更要求警務監督也要有其規范性，不能凌駕于警察之上，侵犯警察的合法權益，只有規范的警務監督才能讓民警信服，才能發揮警務監督應有的作用。

2.2 警民關系的現狀分析

2.2.1 警民關系總體和諧，但存在一定隱患

警民關系是指警察在開展預防、打擊犯罪以及開展社會服務等警務活動中，與公眾形成的權利義務與人際關系，這種關系是一種具有特定性質的關系。在受訪民警中，認為目前警民關系“融洽，警民之間相互信任”的占總數的31.5%，認為目前警民關系“一般，必要時刻警民關系還算融洽”的占總數的45.9%，還有認為警民關系“不樂觀”和“很差”的分別占總數的13.5%、9.1%。同時，我們也以同樣的問題調查群眾的看法，在受訪群眾中，認為目前警民關系“融洽，警民之間相互信任”的占總數的21.5%，認為目前警民關系“一般，必要時刻警民關系還算融洽”的占總數的54.1%，還有認為警民關系“不樂觀”和“很差”的分別占總數的12.8%、11.6%。由此看出，在社會發展進程中，隨著國家和警察機關對警察的警務對象和權力邊界進行科學的界定，警察不僅體現和維護了國家的政治職能，而且必然和國家的社會職能相呼應，并在更廣的范圍內促進和提升了社會利益，進而贏得了公眾的認同和支持，警民關系也因此進入了良性互動的發展軌道[2]。然而，由于群眾百姓不合法度的監督行為或警察自身的不法行為，往往導致警民關系緊張，警民之間缺乏溝通，有時甚至會發生嚴重的警民直接沖突，使得警民關系存在一定的隱患。

2.2.2 民警心理狀況影響警民關系，個別民警執法犯法直接影響警民關系

社會對警察的期望越來越高，希望警察無所不能，一旦群眾的問題無法得有效解決，群眾就將不滿和憤怒發泄到民警身上，出現不少惡意投訴民警的現象。從大環境來看，隨著社會的發展，社會矛盾日益突出，而警察由于其特殊的角色，在調處緩和各類社會矛盾中直面社會公眾，時刻處于矛盾的最前沿，既無法逃避，也沒有好的方法應對。社會風氣對執法環境的影響、對警察職業的偏見，也導致了某些民警自我認同感的喪失。毋庸諱言，公安機關存在一些害群之馬，他們以權謀私、搞權錢交易，拋棄“立警為公，執法為民”的思想理念，極大地破壞了警察在公眾心目中的形象，從而直接惡化警民關系。在調查中，有19.8%的群眾認為現實中的警察“特權思想嚴重”、“執法違法行為較多”、“濫用職權”、“執法不嚴、執法不公”。

2.2.3 警民之間交流與溝通較為缺乏，群眾易對公安民警產生誤解

警民關系是一種由警察和群眾雙方構成的人際關系，警民雙方都有義務推進和諧警民關系的發展。公安機關和社會公眾應是一個共同體，互為利益攸關者。當前，警民之間缺乏溝通交流表現在兩個方面：一是，公安機關群眾工作經驗缺乏，與群眾的溝通路徑不順暢；二是，群眾對警察的工作不太理解，反感和排斥警務工作。公安工作因其特殊性，社會公眾不可能深入了解警察的工作，而警察也沒有主動作出合理解釋。隨著全媒體、自媒體時代的到來，又出現了令公安機關頭疼的問題，即涉警輿論不夠客觀、輿論導向偏離，媒體不時挖取負面新聞來吸引公眾眼球，而公安機關回應不及時、力度不夠，給人民群眾一個錯誤的輿論導向，致使部分群眾對警察的認識存在偏差，阻礙警民關系的健康和諧發展。

3 警務監督影響警民關系的機制分析

事物總是互相聯系的，一件事的發生必定會對與之有關的一切產生影響。同理，警務監督也勢必會影響警民關系。筆者認為，目前在警務實踐中主要存在著兩種類型的警務監督：良性與惡性。這兩類警務監督的界定不是以警務執法人員的執法水平、執法能力或執法規范為標準，而是以體制外監督主體的意思表達為限。

良性的警務監督是警務監督者真正從警務執法人員的執法活動實際出發，依法行使自己的監督權，客觀地對警務執法人員進行監督。當然，此類監督后出現的結果也有兩種：警務執法人員執法規范得當與執法過或過錯，但可以肯定的是，良性的警務監督是合法的、客觀的、真實的、善意的。公安機關始終堅持以為人民服務為宗旨，警務執法人員牢固樹立群眾路線思想，始終心系群眾，想群眾所想，急群眾所急，努力為群眾排憂解難，如此，良性的警務監督就會被警務執法人員樂于接受，他們有則改之，無則加勉，那么他們對群眾的愛與關懷就更深，為人民服務的積極性和主動性就更進一步。相信只要他們的工作做規范了、完美了，理性群眾對警察的滿意度就會提高，警民關系就會更加和諧，進而形成一種服務與被服務的良性循環。

相反地，惡性的警務監督是以少數別有用心的不法分子為主體，惡意捏造事實，有意煽動，企圖緊張警民關系，造成社會秩序混亂。此類監督的結果只有一種，那就是警務活動人員肯定有過失或過錯，因為這類監督主體仇警的不良思想根深蒂固，他們利用各種方式，甚至是當下流行的新媒體、自媒體，把白的變成黑的，能把黑的描得更黑，進而造成負面的輿論效應。社會上一些不知實情的群眾就會被這種效應沖昏頭腦，有意或無意地加入仇警隊伍，敵視警察，把警察隔離在他們的朋友圈之外。這樣一來，即使警察做得再合法、再規范，非理性群眾也不會待見，甚至“雞蛋里面挑骨頭”，進行虛假舉報投訴、惡意曝光炒作，致使我們的警察流血再流淚，卻令人痛心。人是感情動物，如此惡性的警務監督把警民之間的關系越扯越遠，越拉越緊張，其結果也可想而知。

因此，筆者認為，警務監督是把雙刃劍，但要明確的是，警務監督本身沒有錯，其初衷也是為了和諧警民關系，實現警民雙贏，然而警務監督有時卻成了不法分子惡意攻擊警察的武器，這是令人心寒的。

4 在警務監督中改善警民關系的路徑探索

筆者認為，在警務實踐中，改善警民關系還得從警察自身做起，因為警察是警務執法活動的主體，也是服務群眾的主體。要想改善警民關系，必須做到以下幾點：（一）法律保障，制度執行。立法機關要制定嚴厲的法律規范警察權、制衡警察權，公安機關要嚴格執行制度對警察進行體制內監督，從根本上確保警察權合理運行。（二）規范言行，依法行政。身正不怕影子斜，只要警察的一言一行合規合法，無懈可擊，樹立警察權威，令外界敬畏，就不怕任何形式的警務監督。（三）深入群眾，貼近群眾。警察要始終堅持群眾路線，深入群眾中去，與群眾交心，做群眾的朋友，進而就會互相信任、互相支持、互相理解，促成和諧。（四）勇于擔當，嚴厲打擊。對于警務監督主體如實客觀反映的問題，公安機關要嚴肅對待，確有個別民警有過，應勇于擔當，及時改正。而對于惡性的警務監督者，公安機關也要嚴厲打擊造謠造勢者，還社會真相，還法律公正。

5 結語

在依法治國的背景下，警務監督不可或缺，它是規范警察權的無形利器，對推動公安隊伍正規化、執法規范化建設和推動法治中國建設起著至關重要的作用。當下的警務監督可能因為某些別有用心的不法分子或多或少地偏離了它產生的初衷，但是人間自有公平正義在，警察權的依法正確運行與客觀、真實、善意的良性警務監督的有機結合必會促進警民和諧，實現警民雙贏。公安改革的號角已經吹響，讓我們踏著改革的春風，踐行“三嚴三實”，熱情服務，穩步前進，為建設法治中國、和諧中國多做貢獻。

【參考文獻】

[1]吳永生.警民和諧：基于體制外監督的視角[J].公安研究，2009（12）.

[2]吳永生.警務監督理論研究[M].北京：中國人民公安大學出版社，2012：62.

[責任編輯：湯靜]