村民自治與政府職能轉變的互動研究

張書榮+孫鐵軍+孫懷端

摘要：村民自治的制度創新是個別農民群體在應對農村改革困境的產物，是從民間自發產生并經過政府主導而形成的一種全國推廣的制度，它需要政府職能轉變的互動。在實際運行中，村民自治和政府職能產生了諸多障礙，主要原因是傳統管制型行政習慣的影響和鄉鎮干部政策水平低，工作脫離農村實際。本文提出村民自治與政府職能轉變互動的對策建議。

關鍵詞：村民自治；政府職能轉變；障礙

中圖分類號：D63 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）013-0000-03

Abstract： The villagers' autonomy is the product of individual farmers group to the difficulties in rural reform， and from the folk spontaneous and through the government leading and formed a kind of promotion of the country's system. it needs a change of government function. In the actual operation， the villagers' autonomy and the functions of the government produced obstacles， and the main reasons are the influence of the traditional type control administrative habit and low level of township and village cadres policy， practical work from the countryside. In this paper， countermeasures and suggestions were proposed for the villagers' autonomy and the change of government function interaction.

Key words： villagers' autonomy； the transition of government function； obstacles

一、我國村民自治和政府職能轉變的歷史背景

從歷史發展的規律來看，任何一種制度的轉變都是一個動態的過程，從來不存在一個固定不變的國家治理模式，這一變化的基礎要視社會發展的變化和市場經濟的變遷而定。我國的村民自治首先發端于20世紀80年代初期，隨著高度集權的人民公社體制的崩潰，出現了農村家庭承包責任制。這一體制極大地激發了農民的勞動生產積極性和創造性。那怕只有一小塊地空著，農民也會睡不著，想方設法琢磨該種上什么樣的作物，這比集體化時期由生產隊每天開會動員，由工作隊催著干效率要高得多了。家庭承包責任制使農民有了一定的自主權，可以自行決定生產、分配和交換活動，促進市場經濟的發育。但人民公社體系的結束也導致社會動員能力、社會凝聚力的弱化，整個農村基層陷入權力的真空地帶。由于缺乏有效的組織和管理，農村公共安全急劇惡化，公共事業難于組織。于是，在廣西宜州市合寨村的一群農民首先自發建立起中國第一個村委會自治組織，該組織在解決社會治安和公共事業問題中都發揮了積極的作用，辦了許多村干部想干而沒有干好的事情[1]。

1982年底，村民委員會被載入《憲法》第111條，并逐漸在全國大力推行，從而在中國廣袤的鄉村點燃了村民自治的星星之火。

面對農村出現的新的治理格局，政府職能的轉變勢在必行。我國政府職能的轉變經歷了管制型政府向服務型政府轉變的過程。從20世紀50年代初到改革開放前，農村經濟和社會發展一直處于計劃經濟體制下，國家權力對農村基層深入控制，政府職能實行管制型管理，體現的是唯長官意志的人治格局。管理職能的觸角深入滲透到農村經濟、社會、文化等各個領域，大事小事一齊管，具體到農民栽種水稻的株距和行距、養豬的頭數和豬圈的大小、都要由政府下派的農村工作隊或生產隊長來決定。在這些事情中，農民是沒有發言權和決定權的，傳統農民逆來順受、重義務、輕權利的思想并沒有發生本質上的改變。這種管理體制導致農村經濟社會缺乏活力，陷于僵化，另一方面，農民只能依附于國家和集體，缺乏社會參與度和責任心，缺乏民主和法制精神。所以，管制型政府治理下的農民并不具有適應現代化要求和市場經濟發展變化的公民意識，這樣就使農民當家作主的預期目標長久地得不到實現。

和西方社會的民主自治相比較，我國的村民自治作為一個普遍性的制度，并不是農村社會內生性的結果，而是和政府的主導分不開。而西方社會的民主自治來源于群眾的政治壓力和政府相互妥協的結果。我國政府對于農民的制度性創新，給予尊重和提煉，并上升到政策、法律的層面，積極主動抓試點，由點帶面地推廣村民自治，扮演了主要領導者和推動者的角色，這也許是中國進行基層制度安排的一個特色。

雖然村民自治爭論頗多，但我們能夠看到，始終都有一種自下而上的力量在驅使著村民自治的制度安排艱難而堅定地發展著，農村面對的問題層出不窮，但總是伴隨著創新的機會。民主的觀念和行為方式只有在民主的實踐中才能落到實處。隨著改革開放的歷史進程，民主制度的安排已經深深地扎根在我國的農村社會，農村經濟環境和政治環境已經發生了深刻的變化[2]：從傳統農村社會逐漸分化出一種新型的社會模式：鄉鎮社會，它介于城鄉兩者之間，以非農產業為主，其生產者主要為新型的工薪階層；農民的職業及思想觀念都發生了深刻的變化，農民不再是傳統的農業勞動者，他們逐漸分化為溝通城鄉的農民工、個體工商者、瓜菜老板、私營企業主；農民主體意識和權利意識、平等觀念競爭觀念日益確立和強化；農村社會從封閉日益走向開放，農村互聯網和電視的普及，使農民不斷地獲得新的知識，生活方式和新觀念日新月異；農業社會向工業社會轉變，現代化意識日益強化，農村環境的變化對鄉鎮政府職能提出了新的要求。

服務型政府主要是針對我國傳統計劃經濟條件下，政府大包大攬和以計劃指令、行政管制為主要手段的管制型政府模式而提出的一種新型的現代政府治理模式。是在社會本位和公民本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，以公正執法為標志，按照公民意志組建起來的以為人民服務為宗旨并承擔責任的政府。鄉鎮政府是我國政府體系的“神經末梢”，同時又是直接面對百姓的“一線”政府，既要具備強大的執行力，又要擁有便捷、靈活、高效的服務平臺。鄉鎮服務型政府的職能建設對加強村民自治的健康發展是一種制度性的保障。

二、村民自治與政府職能轉變互動的障礙

傳統管制型行政習慣的影響，是最主要的障礙。鄉鎮干部在長期的工作中，由于他們所處的強勢地位（和村民委員會相比），并掌握有較多的行政資源，便養成了官本位意識和長官意志，這種意識是根深蒂固的，在短時間內難于消除。他們錯誤地認為權力就意味著利益，就可以支配別人的命運。因此，在工作中，他們會自覺或不自覺地過度干預村委會的工作，將村委會當成自己的派出機構，將“指導”變成“領導”。他們過分干預村委會的民主選舉、民主管理和民主監督的各個環節，甚至于選舉中指定自己的代理人，他們過分干預村委會的決策權、人事權、財務權。據報道，經合法選舉當選為連云港市贛榆縣沙河鎮新合村村主任的尹世忠在上任后，鎮政府“代管”了村里的公章和財務，并另行指派“村負責人”主持村里事務。而鎮政府每年向村里下達18萬元“任務款”，導致村委會負債近百萬元，為完成任務而集資墊付的多名村干部則將村委會告上法庭[3]。這是一起鎮政府粗暴干涉村委會職權的典型案例。另一方面，村委會習慣于理解和聽命鄉鎮政府的意圖，缺少自我管理鄉村事務的意識和主動權，他們深感自己在政治上權力小，事務多，壓力大，農村工作千頭萬緒，難以勝任。他們常常感嘆：現在說話群眾不聽了，集體經濟時期在村里呼風喚雨，一言九鼎的威風已經不再。農村黨員的地位和價值難以體現，當村干部不如當個體戶，有些村干部便動起了外出掙錢的念頭，有些村干部則失去進取精神，只好得過且過。而村委會如果不能代表村民的實際利益，無視村民的意見，就會在群眾中失去威信，得不到群眾的支持。在日常工作中，就不得不借助于鄉鎮政府的權威，于是便形成一種行政性的惡性循環[4]，村民自治便出現一波三折的徘徊局面，這種現象也說明了村民自治和鄉鎮政府職能轉變的艱巨性和長期性。

鄉鎮干部政策水平低，工作脫離農村實際。鄉鎮政府常常下達大批脫離農村實際的行政任務，而村干部又無法落實。在實踐中，我們常常發現許多“逼民致富”的現象：例如2004年5月19日中國青年報報道：自去年10月起，河南省方城縣博望鎮在近10個村“壓糧擴經”，強迫農民種植林果或煙葉。為保證鎮里“連片種植”規劃的落實，一些村強行收回農民承包地，將土地分為口糧田、經濟田，這種做法招致農民的強烈抵制。為保住一張紙（土地承包證），村民李豐合、徐國群等人賣牛賣羊，上告鎮政府。在4個多月里，先后多次上訪省市縣三級農業、信訪部門，可一直被推過來推過去。另一方面，鄉鎮干部也覺得十分委屈，明明是出于好心，但農民并不理解。是否農民太過分了？仔細分析之下，“逼民致富”體現了干部們們扮演 “救世主”角色的定位，他們在不自覺中就流露出一種居高臨下俯視農民的心態，認為自己比農民懂得更多。 “逼民致富”的行為是對農民民主權利的侵犯，暴露出一些基層干部素質堪憂，既不懂得用市場調節的辦法抓生產，又缺乏法制和民主觀念。這樣的干部怎能帶領農民去致富？在調查中，我們發現類似的現象曾多次發生：某地鎮政府大力動員農民大量栽種黃瓜而造成滯銷，導致許多黃瓜爛于田間地頭。某鎮領導出差見外地蔬菜大棚種植推廣得如火如荼，回來后便要求全鎮統一搞蔬菜大棚種植而不準種玉米。某村領導聽說種香菇掙錢多，于是強調種香茹，但香菇要求控制一定的溫度和濕度，技術難于掌握，結果種出來質量差產量低。出了問題干部受點委屈，而損失則由農民來承擔，實際上農民是最大的受害者。這些現象說明不能以行政命令代替經濟規律，農民種什么，怎么種，要根據市場的需要，農民最有決定權。鄉鎮干部要做的，應是“引民致富”的工作，要虛心向農民學習，更要多多地問政于民、問計于民、問需于民，真正做到民主決策、科學決策，避免瞎折騰，才是必然選擇[5]。要對農民包括村干部進行指導和宣傳，并進一步開拓市場信息，打開銷路。鄉鎮干部的瞎指揮，疏遠了干群關系，使農民對他們失去信任感，這樣就不能老是責怪農民不像過去那樣聽話了。這也說明集體經濟時代的管制型行政體制在今天的農村環境中已經失靈。

三、村民自治與政府職能轉變互動的對策建議

加強村民自治的制度建設。村民自治的制度創新是個別農民群體在應對農村改革困境的產物，是從民間自發產生并經過政府主導而形成的一種全國推廣的制度，雖然它并不完美，但其意義不可低估。它根植于中國深厚的農村土壤之中，是世界上最大的民主實驗基地。中國的事情，往往都是從實驗開始，“摸著石頭過河”是一個基本的準則。一大批默默無聞的“泥腿子”以主人翁的姿態第一次登上了參政議政的廳堂，這在中國歷史上是從來沒有過的新鮮事物。廣大農民通過民主實踐，逐步熟悉民主程序和民主規則，對于促進公民意識和政治參與意識都產生了極大的啟蒙作用。它使農村干部的產生由農民決定而不是由政府內定，由此可以選出自己滿意的當家人，它使民主的抽象理論成為老百姓日常生活的一部分?；鶎用裰鞯膶嵺`還可以為上層民主改革提供具體的范例和民意基礎。

加強村民自治的制度建設，首先要促進公民的參與意識，農民的事情農民辦。在中國歷史上，人從一出生就處在上下尊卑、差別有序的等級格局中，皇帝是最大的獨裁者，能夠了解皇帝意圖和國事家事的人只能是圍在他身邊的官僚集團，處在社會最底層的農民沒有知情權，不能參與國事，也不能隨意議論朝政。由于封建社會的長期持續性，行政秘密主義傾向成為傳統，封建主義的愚民文化和臣民政治成為最深厚的社會基礎。實現村民自治，就要尊重農民的知情權，將國家大事和有關農民的事情向社會公開，激發農民參與的積極性和主動性。在實踐中，我們常聽到有人抱怨農民愚昧、農民落后，可是為什么不深入想想農民落后的根本原因？首先你就沒有把事情向農民講清楚。在中國，要辦成任何事情，沒有農民的理解和積極參與是不行的。而凡是涉及農民切身利益的事情，農民自然會積極參與。村委會有必要設立農村政策、公共信息的平臺，黑板報等專欄，定期向農民廣泛宣傳，在涉及當前征地、折遷、承包等與農民利益相關的事項時，必須把國家的政策及規定及時向農民公布，并征求農民的意見。要規范和落實村務公開制度。農民普遍關心的事情，都要向農民公開，其中最重要的是財務公開，財務公開可以有效地防止村莊治理精英的腐敗行為，加強公民意識和法制觀念的培養。

促進政府職能從管制型向服務型的轉變。這首先要改變政府的官本位思想，它的根源可以追溯到中國悠久的歷史文化傳統。自古以來，儒家文化占主體地位，形成了敬重權威，信奉權力的理念，政府與農民的關系一直處于支配和被支配的地位，政府對社會的控制一直處于高度穩定的狀態，而發展市場經濟所需要的法治、平等、效率等理念始終未能成為社會的主流[6]。對于基層干部來說，傳統的管理方法和行政方式養成他們對農民的控制心理，在行動上會自覺或不自覺地出現過度對村民自治的干擾，服務意識不強，管制意識過剩。這就要求必須調整基層干部的心態，更新管理理念，強調服務和責任意識，尊重農民的首創精神，培育農民的自治意愿，掃清村民自治道路上的障礙；強化政府的服務職能，其重點在于創造良好的發展環境，提供優質公共服務和維護社會公平正義，主要履行社會治安，人口控制、環境保護、基礎教育，為農民提供培訓服務和市場信息；優化鄉鎮機構設置，實行簡政放權和有效化管理相結合。將鄉鎮公司企業改組為不具有政府職能的獨立經濟實體，將原有的一些事業單位實行企業化管理，如農科所、畜科所等辦成綜合性的服務中心；積極培育農村社會組織包括農村服務性、公益性和互助性的社會組織，如各類專業經濟協會、老年協會、共青團、婦聯、環境保護協會等，深化農村基層民主制度建設，以加強農民的組織化程度，提高農民的自我服務能力。

參考文獻：

[1]徐勇.鄉村治理與中國政治[M].北京：中國社會科學出版社，2003.

[2]侯保疆.論鄉鎮政府職能的轉變[J].社會主義研究，2003，150（4）：111-113.

[3]辛京.村委會變“村政府”是法治的倒退[N].新京報，2009-08-19.

[4]邱顆科，方玉媚.鄉鎮政府與村民委員會關系探討困境[J].人民論壇，2013，400（4）：49-51.

[5]宛詩平.“逼民致富”不可取[J].中國老區建設，2013（5）：14.

[6]劉華.論中國政府職能轉變研究的基本認識前提[J].江海學刊，2011（5）：132-136.

作者簡介：張書榮（1991-），海南大學在讀管理學碩士研究生，五指山市農業局公務員。