2003年拆分銀行業監管職能，成立銀監會

改革主要內容：金融監管職能從央行分離并獨立，銀監會掛牌履職

2003年3月，十屆全國人大一次會議通過了《關于國務院機構改革方案的決定》，將中國人民銀行對銀行、資產管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構的監管職能分離出來，成立銀監會。據介紹，本次改革主要考慮人民銀行主要職能是制定和執行貨幣政策，更好地發揮其作為中央銀行在宏觀調控和防范與化解金融風險中的作用。2004年4月，中國銀監會對外掛牌履職。

改革出發點與進程：將貨幣政策與銀行監管的職能分離，加強央行獨立性

成立銀監會一個方向性、原則性的理由，就是我國向 “分業經營，分業監管”框架的轉變。1997年全國金融工作會議再次確定銀行業、證券業、保險業分業經營、分業監管原則和計劃安排。1998年4月，國務院證券委員會撤銷，其全部職能及中國人民銀行對證券經營機構的監管職能同時劃歸證監會。1998年11月，中國人民銀行對保險業務、保險機構和保險市場的監管交由新成立的中國保險監督管理委員會。朱镕基總理在2000年1月全國銀行、證券、保險工作會議上指出，“銀行、證券、保險實行分業經營、分業監管，并相應建立各自的運行機制和監管體系?！钡P者認為，“分業經營，分業監管”不是成立銀監會的直接理由，人民銀行和兩會體制也可以認為基本實現了分業監管框架。

筆者認為，成立銀監會的直接原因是有意見認為央行不宜兼任貨幣政策和金融監管兩個職能。2001年，全國金融工作會議籌備小組辦公室組織9個研究小組，并委托國務院發展研究中心專門研究加入世界貿易組織后我國金融監管問題。課題組研究報告提到了貨幣政策職能與銀行監管職能適度分離的建議，并討論研究了金融部（委）、銀監會和銀監總局三種模式。報告執筆人稱更傾向于中間方案。其在有關文獻中提出如下理由：貨幣政策與銀行監管職能適度分離是要加強中央銀行獨立性，提高中央銀行地位。銀行監管者主要職責是從規范性和安全性的角度來監管商業銀行，防范銀行業出現系統性風險，如果中央銀行身兼貨幣政策職能和銀行監管職能于一身，更易僅僅從維護商業銀行的利益決定利率高低和貨幣供應。同時，貨幣政策屬于短期政策，應靈活善變;銀行監管屬政府行為，應當持之以恒，不能忽緊忽松。此外，可以防止貨幣政策與金融監管同步振蕩，雙松或雙緊。

改革方案據稱也是借鑒了有關發達國家經驗。課題組研究報告是在國內調研和出國考察基礎上形成的。經過研究，英國、日本和韓國等發達國家最近幾年紛紛采取措施加強中央銀行的獨立性，將銀行監管職能分離。

改革后續問題與影響：“一行三會”模式不僅造成微觀不審慎，更導致宏觀不審慎;金融風險失控

改革當年就遇到有關問題。2003年8月，時任人民銀行副行長李若谷在一次發言中提到中央銀行在金融監管中的作用，這既是來自實踐的認知，也證明有一定預見性?！般y監會成立后，中央銀行在金融監管中仍要充分發揮其他金融監管部門不具備的獨特的作用。這是因為：銀行監管和貨幣政策的目標密不可分。銀行監管的主要目標是確保銀行體系的安全與穩健和存款人的合法利益，而貨幣政策的主要目標是維持幣值穩定，并以此促進經濟的發展。貨幣政策的決策者必須關注銀行系統的安全和穩定。商業銀行體系的不穩定會對支付系統的安全運行構成威脅，影響貨幣政策的傳導，影響信貸資源配置。銀行監管對貨幣政策的成效有重大影響。規定最低資本金比率會限制銀行增加資產，對擴張性貨幣政策起抑制作用。經濟不景氣時，銀行不良資產可能增加，這時銀行監管當局要求采取增加呆賬準備金、改善資產質量的措施，將導致克服經濟衰退的擴張性貨幣政策無法實施。維持流動性的審慎性要求，可能會制約銀行的放款能力。貨幣政策對銀行監管的成效也有重大影響。實行緊縮性貨幣政策，會降低銀行清償能力;實行過度擴張性貨幣政策，引發泡沫經濟，會加大銀行潛在危險。中央銀行運用再貸款、再貼現、存款準備金率、公開市場操作等調節貨幣供應量、有價證券的流動性和市值，對銀行的流動性和盈利性都會產生直接影響。此外人民銀行還承擔著最后貸款人責任，因此也要對銀行的運行有所了解?！?/p>

對貨幣政策和金融監管分離易出現的潛在問題，也體現在法律法規中。2003年12月，根據改革修改的《中國人民銀行法》第三十三條規定，“中國人民銀行根據執行貨幣政策和維護金融穩定的需要，可以建議國務院銀行業監督管理機構對銀行業金融機構進行檢查監督。國務院銀行業監督管理機構應當自收到建議之日起三十日內予以回復?！钡谌臈l規定，“當銀行業金融機構出現支付困難，可能引發金融風險時，為了維護金融穩定，中國人民銀行經國務院批準，有權對銀行業金融機構進行檢查監督?！钡聦嵣?，13年來這兩條從未使用過。

筆者認為，金融協調機制建設方向主要著眼點應在于中央銀行和銀行業監管部門之間，而不是三個監管機構之間。我國1998年就已實現分業監管格局，即“一行兩會”分別負責銀行、證券、保險業監管，但協調機制建設的實際需求并未顯得很迫切。在2003年實行“一行三會”體制后，各種需協調的實際工作明顯增多。黨的十六屆三中全會（2003）、五中全會（2005）和2007年全國金融工作會議，反復強調，“建立健全銀行、證券、保險監管機構之間以及同中央銀行、財政部門的協調機制?！钡珔f調機制建設曾一直主要體現在三會之間。2004年6月，銀監會、證監會、保監會達成《金融監管分工合作備忘錄》，建立監管聯席會議機制。2008年1月，銀監會和保監會簽署了《關于加強銀保深層次合作和跨業監管合作諒解備忘錄》。我國在實踐中逐漸意識到協調機制建設相關問題。2013年，國務院批準建立了由中國人民銀行牽頭，三會和外匯局參加的金融監管協調部際聯席會議。

2008年新一屆全國人大通過了國務院探索大部門體制的機構改革，但金融部門沒有實施。國務院對有關部門進行了整合，組建了人力資源和社會保障部、交通運輸部以及工業和信息化部等。據介紹，實行大部體制，對一些職能相近的部門進行整合，理順部門職責關系，有利于最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。但一度有呼聲的“一行三會”金融體制改革并沒有納入此次國務院機構改革。時任中共中央政策研究室副主任鄭新立表示，此前有關媒體關于金融領域正考慮建立“大部門制”，對銀監會、保監會和證監會進行整合的報道是一種誤傳，實踐證明，國家關于銀、證、保分業經營、分業監管的思路是正確而有益的，一個行業里設4個正部級機構，這是適應當前我國金融體制改革發展繁重任務和金融安全需要的。實行分業監管，有利于劃清責任。

2015年股市震蕩進一步顯現了現行體制問題。在此次股市震蕩中，“一行三會”體制下金融業分業監管、貨幣政策和審慎監管分離的制度框架問題暴露。A股市場的高杠桿涉及多市場、各類金融機構和非金融組織，單個監管機構和分業統計監測體系無法準確識別風險來源。在貨幣政策和審慎監管分離背景下，尤其在我國以銀行業為主的金融結構中，如果有關部門與中央銀行缺乏協調，不僅造成微觀不審慎，更導致宏觀不審慎，可能在削弱貨幣政策效果的同時使宏觀杠桿率和金融風險失控。